ВВЕДЕНИЕ 3
ГЛАВА 1. ПОНЯТИЕ И СУЩНОСТЬ ФИНАНСОВО-ЭКОНОМИЧЕСКИХ ОСНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ 8
1.1. Понятие финансово-экономической основы местного самоуправления 8
1.2. Муниципальная собственность как экономическая основа местного самоуправления 15
1.3. Муниципальные финансы как финансовая основа местного самоуправления 25
ГЛАВА 2. СОСТОЯНИЕ, ПРОБЛЕМЫ И СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ФИНАНСОВО-ЭКОНОМИЧЕСКИХ ОСНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ 37
2.1. Современное состояние и проблемы регулирования финансово-экономических основ местного самоуправления 37
2.2. Направления совершенствования правового регулирования финансово-экономических основ местного самоуправления 48
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 65
ЛИТЕРАТУРА 68

Фрагмент работы для ознакомления

ВВЕДЕНИЕ
Современная Россия претендует на звание правового государства. Такое положение закрепляет Основной закон страны Конституция.
Но становление правового государства можно констатировать только в том случае, если созданы как законодательный массив, гарантирующий беспрепятственное осуществление прав человека и гражданина, так и механизм его реализации. Касается это и вопроса осуществления прав на территориальное местное самоуправление.
Можно ли сказать, что правовые основы базис организации местного самоуправления совершенен?
Как отмечают эксперты, создать качественную и эффективную систему законодательства о местном самоуправлении на практике оказалось весьма сложным делом. Принятые за прошедший период федеральные законы и законы субъектов РФ в большинстве своем этим критериям не отвечают. О необходимости совершенствования правового регулирования в сфере местного самоуправления как одном из актуальных направлений государственной политики говорится в Указе Президента РФ «Об утверждении основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации» от 15 октября 1999 года №1370. В нем отмечается несогласованность и несистематизированность законодательства Российской Федерации о местном самоуправлении, неполное и непоследовательное законодательное регулирование многих вопросов организации и деятельности местного самоуправления.
Основные начала организации и деятельности местного самоуправления на всей территории страны установлены, прежде всего, в Конституции Российской Федерации. Основной закон страны закрепляет: В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст.12 Конституции).
Наряду с Конституцией необходимо выделить и такой акт международно-правового характера как Европейскую хартию местного самоуправления (Страсбург, 15 октября 1985 г.) . Ст.4 Хартии закрепляет, что «основные полномочия и компетенция органов местного самоуправления устанавливаются конституцией или законом. Однако, это положение не исключает предоставления органам местного самоуправления в соответствии с законом полномочий и компетенции для конкретных целей».
Если Конституция и Хартия устанавливают основные начала местного территориального самоуправления в РФ, то базисом такого законодательства, является Федеральный закн от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изм. и доп., вступающими в силу с 01.01.2008) . Как отмечается в преамбуле Данный Федеральный закон в соответствии с Конституцией Российской Федерации определяет роль местного самоуправления в осуществлении народовластия, правовые, экономические и финансовые основы местного самоуправления и государственные гарантии его осуществления, устанавливает общие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации.
Характеризуя данный законодательный акт, эксперты отмечают. Действующий Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» принимался в условиях противостояния Президента Российской Федерации, Государственной Думы и Совета Федерации. В результате был принят компромиссный вариант рамочного закона, носящий во многом расплывчатый характер. Кроме того, следует учитывать, что к моменту разработки и принятия закона отсутствовал необходимый опыт функционирования и взаимодействия основных институтов власти в новом федеративном государстве. Надежды федеральных законодателей на то, что в рамках сформулированных на федеральном уровне общих принципов субъекты Федерации своим законодательством уточнят порядок деятельности и полномочия местной власти, не оправдались, так как региональные власти оказались не заинтересованными в создании условий для самостоятельной деятельности муниципалитетов вследствие объективно существующей конкуренции за полномочия и ресурсы. В результате федеральный закон об общих принципах организации местного самоуправления содержит лишь основы и некоторые общие принципы разграничения полномочий. Поэтому в закон многократно вносились изменения, которые, впрочем, по мнению большинства исследователей не исчерпали объективной потребности в дальнейшем совершенствовании документа.
Таким образом, в сфере формирования и функционирования финансово-экономических основ местного самоуправления существует немало немало неразрешенных и дискуссионных вопросов, о некоторых из которых пойдет речь в данной работе.
Объектом исследования является область функционирования местного самоупраления. Предметом исследования финансово-экономические основы местного самоуправления.
Цель курсовой работы раскрыть основные проблемы формирования и развития финансово-экономических основ местного самоуправления и показать возможные пути их решения. Для достижения цели были поставлены следующие задачи:
1. Раскрыть сущность понятия «финансово-экономические основы местного самоуправления» и описать генезис данного понятия в законодательстве РФ.
2. Изучить понятие и значение муниципальной собственности как основы местного самоуправления.
3. Рассмотреть понятие и структуру муниципальных финансов как основы местного самоуправления.
4. Проанализировать состояние законодательства в области регулирования финансово-экономических основ местного самоуправления и выявить основные проблемы.
5. Предложить направления совершенствования существующего законодательства.
При помощи раскрытия поставленных задач в курсовой работе выявляется сущность и особенности регулирования финансово-экономических основ местного самоуправления в РФ. Показаны некоторые проблемы, решение которых необходимо для нормального развития российского государства.
В курсовой работе использована различная литература. Для раскрытия теоретических вопросов работы базовая информация была собрана из различных учебников и учебных пособий. Более глубокая теоретическая информация была получена из научных работ таких авторов как Н.М. Коркунов, И.Д. Саначев, А.А. Сергеев и др. Кроме того, использованы законы, кодексы и др. законодательство РФ.
В статьях периодической печати и материалах правоприменительной практики была получена информация о текущем состоянии изучения проблемы регулирования финансово-экономических основ местного самоуправления и выявлены основные практические проблемы.
В соответствии с целью и задачами работа разделена на две главы. В первой главе рассматриваются теоретические понятия финансово-экономических основ местного самоуправлении. Рассмотрены понятия и значение муниципальной собственности как экономической основы и муниципальных финансов как финансовой основы местного самоуправления.
Во второй главе проанализированы особенности современного состояния и поблем регулирования местного самоуправления. Выявлены некоторые проблемы и показаны возможные направления совершенствования законодательства.
ГЛАВА 1. ПОНЯТИЕ И СУЩНОСТЬ ФИНАНСОВО-ЭКОНОМИЧЕСКИХ ОСНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
1.1. Понятие финансово-экономической основы местного самоуправления
Важное значение для деятельности местного самоуправления, особенно в эпоху его становления, имеет то, насколько оно обеспечено соответствующими материальными ресурсами. Без достойной экономической основы самоуправление останется фикцией, и богатый опыт нашей страны убедительно доказывает это. Местные органы власти в дореформенный период были бесправны именно в силу отсутствия экономической самостоятельности. В основном функции местных представительных органов сводились к финансированию социальных мероприятий за счет средств государственного бюджета; это вело к их полной зависимости от вышестоящих властей даже при решении сугубо локальных вопросов. Практика зарубежных стран, муниципалитеты которых имеют собственность, свои источники доходов в виде местных налогов или какой-то доли от общегосударственных налогов, свидетельствует: даже если этих источников не хватает, само наличие собственной экономической базы гарантирует органам местного самоуправления сохранение самостоятельности. В Российской Федерации создание финансово-экономической основы местного самоуправления началось в 90-е годы. Само понятие муниципальной собственности впервые появилось в Законе РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР», вступившем в силу в 1991 году. Тогда же Верховный Совет России специальным постановлением разграничил государственную собственность на федеральную собственность, собственность субъектов Федерации и муниципальную собственность. Последняя была провозглашена достоянием населения соответствующих территорий. Управление такой собственностью было возложено на органы местного самоуправления, хотя за гражданами закреплялось право непосредственного участия в решении подобных вопросов. В дальнейшем проблемы муниципальной собственности затрагивались в ряде правовых актов, принятых на федеральном уровне. Одобренная в 1993 году Конституция Российской Федерации, подтвердив право граждан на местное самоуправление, закрепила за муниципальными властями право самостоятельно распоряжаться муниципальной собственностью, утверждать и исполнять местный бюджет, устанавливать местные налоги и сборы. Наконец, в упоминавшемся выше Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» было дано определение экономической основы местного самоуправления, которую «составляют муниципальная собственность, местные финансы, имущество, находящееся з государственной собственности и переданное в управление органам местного самоуправления, а также, в соответствии с законом, иная собственность, служащая удовлетворению потребностей населения муниципального образования».

Список литературы

Специальная литература
8. Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Муниципальное право России. М., 2007
9. Конституционное право / Под ред. Лазарева В.В. М., 2006
10. Коркунов Н.М. Русское государственное право. СПб., 1897. Т.2
11. Крохина Ю.А. Город как субъект финансового права. Саратов, 2006
12. Лапин В.А. Реформа местного самоуправления и административно-территориальное устройство России/ В.А. Лапин, В.Я. Любовный; Акад. нар. хоз-ва при Правительстве Рос. Федерации. М.: Дело, 2005
13. Нерсесянц В.С. Общая теория государства и права. М., 2007. С. 514
14. Основы Европейской хартии местного самоуправления / Под ред. Черникова В.А. М., 2006
15. Постатейный комментарий к Федеральному закону от 6 октября 2004 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: (с изм. от 19 июня 2006 г. № 53-ФЗ, от 12 авг. 2006 г. № 99-ФЗ)/ Под общ. ред. В.И. Шкатулла. М.: Юстицинформ, 2005
16. Реформа местного самоуправления: Сб. норматив.-аналит. материалов/ Орл. регион. акад. гос. службы. Смоленск: Маджента. 2006 Вып. 1. 2006
17. Саначев И.Д. Сравнительный анализ моделей местного самоуправления в России, США и Западной Европе/ И.Д. Саначев. Владивосток: Изд-во ВГУЭС, 2006
18. Сергеев А.А. Федерализм и местное самоуправление как институты российского народовластия/ А.А. Сергеев. М.: Юриспруденция, 2005
19. Солдатов А.А. Муниципальные органы охраны общественного порядка в условиях реформы местного самоуправления/ А.А. Солдатов. Краснодар, 2005
20. Уткин Э.А. Денисов А.Ф. Государственное и муниципальное управление М.: Тандем. 2003
21. Федеральный бюджет и регионы: опыт анализа финансовых потоков / Под ред. Лаврова А.М. М., 2003
22. Финансовое право / Под ред. Н.И. Химичевой. М., 2006
23. Широков А.Н. Территориальные и организационные основы местного самоуправления в Российской Федерации/ А.Н. Широков, С.Н. Юркова. М.: Рос. науч. центр гос. и муницип. упр., 2006
Материалы правоприменительной практики
24. Алексеев И.А. Муниципально-правовая ответственность депутатов представительных органов местного самоуправления (на примере субъектов Российской Федерации, входящих в состав Южного федерального округа)/ И.А. Алексеев // Государственная власть и местное самоуправление. -2005.-№ 1. C. 28-32
25. Борисов С.А. Ответственность местного самоуправления и ее виды / С.А. Борисов // Государственная власть и местное самоуправление. -2005.-№ 2. C. 12-17
26. Васильев В.И. Каким быть главному закону о местном самоуправлении? // Журнал российского права. №12. декабрь 2001
27. Волков М. Головокружение от опережающего бега / М. Волков // Рос. газ. 2005. 26 янв. № 013 С. 5
28. Гимаев И.Р. Формирование модели муниципальных образований и муниципальной службы в российских регионах/ И.Р. Гимаев // Закон и право. 2005. № 1. C. 26-29
29. Городецкая Н. Министерство регионального развития подсчитало проблемы местного самоуправления/ Н. Городецкая // Коммерсант 2005. 25 мар. № 52. -С.3
30. Городецкая Н. По голосам не плачут: [О назначении глав муницип. образований]/ Н. Городецкая // КоммерсантЪ Власть. 2005. № 10. C. 30-32, 34
31. Городецкая Н. Региональные лидеры попросят президента об отсрочке реализации нового закона о местном самоуправлении/ Н. Городецкая // Коммерсант 2005.-13 апр. № 65. С. 3
32. Гришин В. Маятник качается: [Беседа с пред. Ком. Гос. Думы по делам Федерации и регион. политике В. Гришиным/ В. Гришин; Записал Ю. Филатов] // Наша власть: дела и лица. 2005. № 2. C. 34
33. Грызлов Б. Мэры должны быть избираемыми/ Б. Грызлов // Рос. газ. 2005. 22 мар. № 56 (3725). С. 11
34. Емельянова С. Муниципальные метаморфозы / С. Емельянова // Рос. газ. 2005. 23 мар. № 60. С. 6
35. Замотаев А.А. О некоторых проблемах реализации переходнх положений Федерального закона от 6 октября 2004 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: (о вопр. установления границ и статусов муницип. образований)/ А.А. Замотаев // Государственная власть и местное самоуправление. 2005. № 1. C. 7-14
36. Захватова Ю. Закон тормозят в регионах: [Встреча законодателей Гос. Думы и регионов России, посвящ. проблемам правоприменения нового Закона «Об общих принципах орг. мест. самоупр. в РФ»]/ Ю. Захватова // Российская Федерация сегодня. 2005. № 2. C. 30
37. Захватова Ю. Скамейка запасных пуста?: [«Круглый стол» по вопр. подготовки кадров для мест. самоупр.]/ Ю. Захватова // Российская Федерация сегодня. 2005. № 5. C. 39
38. Захватова Ю. Сквозь мифы и рифы бурлящей реформы: [Сес. Конгр. муницип. образований]/ Ю. Захватова // Российская Федерация сегодня. 2005. № 4. -C. 24-25
39. Комутков С. От единовластия к разделению властей/ С. Комутков // Власть. 2005. № 1. C. 17-23
40. Корня А. Реформа Козака плодит города и села. К началу года у нас было 12 тысяч муниципальных образований, сейчас 24 тысячи / А. Корня // Независимая газ. 2005. 15 апр. С. 9
41. Краснов В.А., Косаренко Н.Н., Ульянова А.Я. Экономические основы местного самоуправления в Москве // Местное самоуправление в России: сборник докладов по правовым и методологическим проблемам развития. М., 2001
42. Курманов М.М. Проблемы исполнения Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» органами государственной власти субъектов Российской Федерации»/ М.М. Курманов, Н. Мижарева // Законодательство и экономика. 2005. № 2. C. 5-9
43. Курманов Э.Р. Некоторые предпосылки для реализации права на участие в местном самоуправлении в условиях построения правового государства/ Э.Р. Курманов // Государственная власть и местное самоуправление. 2005. № 1. C. 17-18
44. Машковцев Ю. Спасать муниципалитеты придется губернаторам/ Ю. Машковцев // Независимая газ. 2005. 18 апр. № 78 (3474). С. 2
45. Мокрый В. Судьба реформы решается в регионах: [Беседа с пред. Ком. Гос. Думы по вопр. мест. самоупр. В. Мокрым]/ В. Мокрый; Записала Ю. Захватова // Российская Федерация сегодня. 2005. № 6. C. 22-24
46. О состоянии нормативной правовой базы, необходимой для реализации рефрмы местного самоуправления// Наша власть: дела и лица. 2005.- № 2. -C. 41
47. Пальчиковская Л. Урбанизация необитаемой территории?/ Л. Пальчиковская // Российская Федерация сегодня. 2005. № 1. C. 37-38
48. Рокецкий Л.Ю. Довести до завершения работу по определению территорий муниципальных образований и разграничению полномочий органов местного самоуправления между собой и государственной властью: [Беседа с пред. Ком. Совета Федерации по вопр. мест. самоупр. Л. Ю. Рокецким]/ Л.Ю. Рокецкий // Вестник Совета Федерации. 2005. № 1. C. 34-38
49. Соболева Л.Б. Проблемы территориальной организации местного самоуправления в переходный период/ Л.Б. Соболева // Государственная власть и местное самоуправление. -2005.-№ 2. C. 9-12
50. Соловьев С.Г. Федеральное вмешательство (интервенция) в компетенцию местного самоуправления: механизм и правовые проблемы/ С.Г. Соловьев // Современное право. 2005. № 2. C. 40-43
51. Толстой Ю. К. К учению о праве собственности // Правоведение. 2002. № 1, С. 21.
52. Торшин А. Реформы власти: замыслы и результаты: [Беседа с зам. Пред. Совета Федерации А. Торшиным/ А. Торшин; Записал Ю. Феофанов] // Российская Федерация сегодня. 2005. № 4. C. 56-58
53. Уриханян А. Регионы заканчивают нарезку лоскутков / А. Уриханян// Политический журнал. 2005. № 6. С.72-74
54. Фабричный С.Ю. Перспективы правового регулирования института муниципальной службы/ С.Ю. Фабричный // Конституционное и муниципальное право. 2005. № 1. C. 43-46
55. Чернега Ю. «К сожалению, к этой реформе мы не готовы» [о заседании «круглого стола», посвящ. введению закона о местн. самоуправ.] /Ю. Чернега // Коммерсант. 2005.- 15 февр. № 026. С.3
56. Шереметьева Э. «О ходе реформы местного самоуправления»: Докл. президента Конгр. муницип. образований Рос. Федерации/ Э. Шереметьева // Муниципальная власть. -2005. -№ 1. C. 7-12
57. Шереметьева Э. Не школа власти, а школа гражданского общества: [Конгресс муницип. образований]/ Э. Шереметьева // Наша власть: дела и лица. 2005. № 2. C. 38-40

Пожалуйста, внимательно изучайте содержание и фрагменты работы. Деньги за приобретённые готовые работы по причине несоответствия данной работы вашим требованиям или её уникальности не возвращаются.

* Категория работы носит оценочный характер в соответствии с качественными и количественными параметрами предоставляемого материала. Данный материал ни целиком, ни любая из его частей не является готовым научным трудом, выпускной квалификационной работой, научным докладом или иной работой, предусмотренной государственной системой научной аттестации или необходимой для прохождения промежуточной или итоговой аттестации. Данный материал представляет собой субъективный результат обработки, структурирования и форматирования собранной его автором информации и предназначен, прежде всего, для использования в качестве источника для самостоятельной подготовки работы указанной тематики.

Рассмотрение оптимального статуса и разграничения полномочий органов местного самоуправления было бы неполным, если не обратиться к материальной основе этих вопросов. В Законе 1995 г. законодатель установил одну из важных финансовых гарантий местного самоуправления - обязанность государственных органов обеспечить минимальный местный бюджет каждому муниципальному образованию (ч. 1 ст. 37). В свою очередь, сам минимальный местный бюджет определяется исходя из необходимости обеспечения удовлетворения основных жизненных потребностей населения в сферах, отнесенных к ведению муниципальных образований, на уровне не ниже минимальных государственных социальных стандартов. Указом Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 769 «Об организации подготовки государственных минимальных социальных стандартов для определения финансовых нормативов формирования бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов» установлено, что формирование системы государственных муниципальных социальных стандартов должно осуществляться на единой правовой базе и общих методических принципах, что исключает возможность разработки и применения в субъектах РФ собственных социальных стандартов. Однако такие государственные минимальные социальные стандарты так и не были разработаны и приняты. В качестве временного нормативного акта, которым при формировании проектов бюджетов было рекомендовано руководствоваться субъектам РФ и органам местного самоуправления, принято распоряжение Правительства РФ от 3 июля 1996 г. № 1063-р, одобрившее социальные нормативы и нормы. Данные социальные нормативы и нормы в количественном отношении показывают необходимость обеспечения населения объектами здравоохранения, культуры, массовой информации и т. п. на единицу его численности. Исходя из стоимости содержания этих объектов, а также расходов на содержание работы аппарата муниципального образования, определялся минимальный местный бюджет. Учитывая то, что распоряжение Правительства РФ от 3 июля 1996 г. № 1063-р имеет для органов власти субъектов РФ и муниципальных органов рекомендательный характер, говорить о гарантированности минимальных местных бюджетов было бы неуместно.

Обращает на себя внимание то, что согласно действующей редакции Закона 2003 г. почти все нормы бюджетного устройства и бюджетного администрирования муниципальных образований имеют отсылочный (к Бюджетному кодексу РФ) характер. В настоящее время вместо понятия «минимальный местный бюджет» введен термин «уровень расчетной бюджетной обеспеченности муниципальных образований». Данный уровень в пределах территории определенного субъекта РФ определяется соотношением налоговых доходов на одного жителя, которые могут быть получены бюджетом муниципального образования исходя из уровня развития и структуры экономики и (или) налоговой базы (налогового потенциала) и аналогичного показателя в среднем по соответствующим видам муниципальных образований с учетом различий в структуре населения, социально-экономических, климатических, географических и иных объективных факторов и условий, влияющих на стоимость предоставления муниципальных услуг в расчете на одного жителя (ч. 3 ст. 137 БК РФ). Отчасти данные положения, внесенные сначала в Закон 2003 г., а затем в Бюджетный кодекс РФ, были уже предопределены практикой регионального законодательства. В отсутствие федерального закона о государственных социальных стандартах субъекты РФ пытались самостоятельно выявить и зафиксировать материальные и социальные показатели самодостаточности административно-территориальных образований, а исходя из полученных данных организовать деятельность и установить полномочия местных органов власти. В отдельных регионах были приняты законы, определяющие, например, временные минимальные социальные нормы муниципальных образований (Калужская область), минимальный бюджет муниципального образования (Ленинградская область), нормативы и нормы, определяющие минимально необходимую численность работников органов местного самоуправления для решения вопросов местного значения (Иркутская область), денежное содержание муниципальных служащих (Ямало-Ненецкий автономный округ), финансовые основы местного самоуправления (Владимирская, Курская области). В свою очередь, федеральный законодатель установил, что исключительно за счет собственных доходов и источников финансирования дефицита соответствующего местного бюджета исполняются расходные обязательства, возникающие в результате принятия муниципальных правовых актов по вопросам местного значения и иным вопросам, которые в соответствии с федеральными законами вправе решать органы местного самоуправления, а также заключения муниципальным образованием (от имени муниципального образования) договоров (соглашений) по данным вопросам; заключения от имени муниципального образования договоров (соглашений) муниципальными казенными учреждениями (ч. 1, 2 ст. 86 БК РФ). С учетом названных выше проблем наличия в компетенции органов местного самоуправления инкорпорированных государственных полномочий и большой доли государственного компонента в отдельных вопросах местного значения было бы странно удивляться тотальной убыточности муниципальных образований, которая воспринимается противниками идеи местного самоуправления как неспособность этой власти в принципе к решению задач местного значения без поддержки государственных органов.

В связи с этим было бы полезно обратить более пристальное внимание на ст. 87 БК РФ, в которой говорится о реестре расходных обязательств. Под реестром расходных обязательств понимается используемый при составлении проекта бюджета свод (перечень) законов, иных нормативных правовых актов, муниципальных правовых актов, обусловливающих публичные нормативные обязательства и (или) правовые основания для иных расходных обязательств с указанием соответствующих положений (статей, частей, пунктов, подпунктов, абзацев) законов и иных нормативных правовых актов, муниципальных правовых актов с оценкой объемов бюджетных ассигнований, необходимых для исполнения включенных в реестр обязательств. Думается, что при составлении бюджетов следует тщательнее исследовать эти нормативные акты, анализируя содержание последних с точки зрения того, чьи действия по осуществлению установленных данными актами обязательств, исходя из организационных, квалификационных, экономических и иных возможностей, фактически необходимы для их исполнения. В качестве формы межбюджетного трансферта из федерального бюджета или бюджета субъекта РФ в муниципальные (местные) бюджеты на осуществление полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения, содержащих государственный компонент, должны использоваться субсидии. Между тем выделение субсидий местным бюджетам из федерального бюджета или из бюджета субъекта РФ не допускается, если это не предусмотрено соответствующими федеральными или региональными нормативными правовыми актами (ч. 3 ст. 132 и ч. 3 ст. 139 БК РФ). Иными словами, федеральные или региональные власти самостоятельно без какого-либо согласования с муниципальными образованиями определяют как объем и содержание, так и уровень обеспечения полномочий органов местного самоуправления при выделении субсидий, в том числе в сферах государственного регулирования. И если при наделении отдельными государственными полномочиями существует какой-то минимум гарантированных органам местного самоуправления возможностей оспорить, в том числе в судебном порядке, объем передаваемых средств или способ (методику) расчета нормативов для определения общего объема субвенций, предоставляемых местным бюджетам из федерального бюджета, бюджета субъекта РФ для осуществления соответствующих полномочий, так как эти положения представлены в соответствующем законе о наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями (ч. 6 ст. 19 Закона 2003 г.), то по вопросам о начислении субсидий, в частности, из бюджета субъекта РФ, где цели, условия предоставления субсидий, критерии отбора муниципальных образований для предоставления указанных субсидий и их распределения между муниципальными образованиями устанавливаются субъектом РФ, такого рода споры по инициативе муниципальных образований маловероятны и бесперспективны. К тому же многоцелевой характер субсидий (софинансирование расходов по каким-либо совместным программам; реализация дополнительных мер по поддержке отраслей экономики, рынка труда и отраслей социальной сферы, по социальному обеспечению населения; управление совместно используемыми природными, культурно-историческими, хозяйственными и иными объектами и др.) предполагает широкое усмотрение и свободу действий субъектов РФ.

Следует предоставить муниципальным образованиям гарантии не только по вопросу об обязательности финансового обеспечения реализации различных государственных полномочий (делегированных законами; «скрытых» в вопросах местного значения; инкорпорированных, т. е. фактически государственных, но обозначенных как собственные полномочия органов местного самоуправления), но и по вопросу о достаточности нормативов отчислений в местные бюджеты из государственных бюджетов. В настоящее время муниципальные образования могут только выразить свою позицию по размеру этих отчислений при принятии бюджетов субъектов РФ, которую последние могут и не принять. В свою очередь, отсутствие возможности планирования бюджетной политики на долгосрочной основе из-за постоянного изменения правил игры (нормативов бюджетных отчислений) лишает местное самоуправление возможности осуществления инвестиций долгосрочных программ социального развития и работы над формированием дополнительных источников финансирования 1 .

Условия затяжного и крайне тяжелого экономического кризиса российской экономики, вызванного прежде всего неблагоприятными международными событиями (2014-2015 гг.), требуют внимания и к другому аспекту межбюджетного финансирования государством муниципальной власти. Как отмечает О. И. Баженова, «механизм межбюджетного финансирования, основанный на сосредоточении финансовых ресурсов в Федерации и их дальнейшем перераспределении между регионами, а последними между муниципальными образованиями, стал основным инструментом реализации политики централизации в условиях благоприятной для государства финансовой обстановки. Однако в случае ее ухудшения у государства, видимо, не останется иного выбора, как возвращение к проводимой вплоть до реформы 2002-2006 гг. политике, позволявшей с опорой на принцип самостоятельности местного самоуправления объявить муниципальные образования не только организационно, но и финансово ответственными за решение практически всех социальных задач и функций» .

Наблюдая зависимость местного самоуправления от материального фактора, нельзя не обратить внимания на то, что посредством этого фактора государство может программировать достаточный и желаемый для него режим проявления местного самоуправления, выражающийся в саморегуляции общественных отношений. При этом государство обеспечивает и контролирует лишь нижний порог этого проявления. В то же время местное самоуправление, которое в своем материальном развитии выходит за рамки государственных минимальных социальных стандартов, уже перестает быть простой «тенью» государства и начинает формировать свою собственную социальную политику. В одном случае это стремление оздоровить образ жизни людей и создать для этого дополнительную (помимо предусмотренной государственными минимальными стандартами) сеть спортивных и оздоровительных учреждений, в другом случае это политика, выражающаяся в повышенном внимании к инвалидам и престарелым гражданам и заботе о них, в третьем - улучшение благоустройства и качества коммунального обслуживания населения. Безусловно, что и в рамках государственных социальных стандартов можно по-разному осуществлять возложенные на органы местного самоуправления функции, но в этом случае речь будет идти не о социальной политике муниципалитета, а о качестве и эффективности предоставляемых им услуг.

Обращаясь для примера к зарубежному опыту, следует заметить, что в ряде Скандинавских государств в 1984-1986 гг. проводился эксперимент по созданию так называемых свободных коммун. Местные власти, которым был предоставлен на определенный срок такой статус, получили право в интересах своих сообществ отклоняться от организационных, процедурных и политических стандартов, устанавливаемых центральным правительством, и вести поиски альтернативных путей оказания услуг населению . Как в зарубежной, так и в отечественной практике местного самоуправления известны случаи, когда муниципалитеты устанавливали на своей территории бесплатный проезд на муниципальном транспорте, осуществляли за счет собственных доходов бесплатную раздачу своим жителям продовольствия, медикаментов и других товаров. Кстати говоря, согласно ч. 5 ст. 20 Закона 2003 г. органы местного самоуправления вправе осуществлять расходы за счет средств бюджета муниципального образования по не переданным в порядке ст. 19 государственным полномочиям, не только если возможность осуществления таких расходов предусмотрена федеральными законами, но и вне зависимости от наличия таких положений федеральных законов, если расходы направлены на дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи отдельным категориям граждан.

Между тем использование таких возможностей муниципальными образованиями - это, скорее, исключение, поскольку благодаря усилиям федерального законодателя нагрузки на местные бюджеты и без того ежегодно возрастают. Так, в соответствии, например, со ст. 14 Закона 2003 г. органам местного самоуправления поселений за счет доходов местных бюджетов, за исключением межбюджетных трансфертов, предоставленных из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, и поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений предоставлено право (а по сути рекомендовано) создавать музеи поселений; совершать нотариальные действия; участвовать в осуществлении деятельности по опеке и попечительству; создавать условия для осуществления деятельности, связанной с реализацией прав местных национально-культурных автономий на территориях поселений; участвовать в организации и осуществлении мероприятий по мобилизационной подготовке муниципальных предприятий и учреждений, находящихся на территориях поселений; создавать муниципальную пожарную охрану; осуществлять мероприятия по отлову и содержанию безнадзорных животных, обитающих на территориях поселений, и др. Такая экспансия в отношении местного самоуправления неизменно будет приводить к корректировке отдельных функций государства, направленной на либерализацию отношений между обществом и государством, сосредоточение внимания последнего на других, не менее важных государственных задачах.

Между тем вопросы финансирования полномочий органов местного самоуправления остаются пока наиболее сложной задачей, и дело здесь не только в нехватке средств. Организационной составляющей этой задачи является необходимость четкого разграничения функций в процессе управления финансами между участвующими в нем органами. Основной задачей финансовых органов местного самоуправления является финансовое планирование. Бюджетные органы должны организовывать бюджетный процесс, а контрольные органы - контролировать расходование средств. Смешение этих функций недопустимо, поскольку интересы данных органов различны. Так, если возложить функцию финансирования на бюджетные органы (что происходит довольно часто), процесс финансового планирования будет подчинен не интересам развития муниципального образования, а интересам исполнителя. Также нельзя совмещать функции контроля и функции исполнения .

Отсутствие у муниципальных образований собственной прочной финансовой базы ставит их в зависимость, с одной стороны, от государственного бюджета, с другой стороны, от инвестиций частного капитала. И та и другая зависимости не должны быть чрезмерными, в противном случае под давлением этой зависимости начинает меняться и спектр интересов, которые преследуют органы местного самоуправления при реализации своих полномочий. Например, в результате того, что центральное правительство в Великобритании покрывало своими субсидиями 67% местных расходов, местные власти не ощущали себя полностью ответственными за коммунальные службы. Комиссия сочла, что субсидии не должны превышать 50% расходов, а дополнительные средства следует изыскивать с помощью местного подушного налога . Следует отметить, что кроме прямого воздействия на размер источника бюджетного финансирования муниципальных образований в ряде западных стран существуют и иные способы влияния центрального правительства на местную власть, которые выражаются, например, в вовлечении местных органов власти в решение государственных задач, в усилении давления на местные власти для снижения их расходов через рост ответственности местных властей, передаче отдельных полномочий вышестоящим звеньям власти и т. п.

В Российской Федерации серьезный удар по финансовой основе местного самоуправления в свое время был нанесен Налоговым кодексом РФ, согласно которому у муниципалитетов был изъят 1,5%-ный налог от выручки от реализации товаров (работ, услуг), который, по официальным данным, составлял до 70% всей суммы поступлений по местным налогам . Так как только реальные полномочия могут быть основой для реальной ответственности и заинтересованности в результатах своей деятельности, в перспективе необходим полный отказ от разделения налогов и налоговых поступлений на «собственные», «закрепленные» и «регулирующие». Все налоги и поступления по ним должны быть только собственными.

В настоящее время согласно Налоговому кодексу РФ местные налоги устанавливаются данным Кодексом и нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований (п. 4 ст. 12). К числу местных налогов относятся земельный налог, налог на имущество физических лиц и торговый сбор (ст. 15). Самостоятельность муниципального образования проявляется не только в возможности установления представительным органом муниципального образования, например, земельного налога, но и в определении налоговой ставки, порядка и сроков уплаты налога, налоговых льгот, оснований и порядка их применения, включая установление размера не облагаемой налогом суммы для отдельных категорий налогоплательщиков (п. 2 ст. 387 НК РФ).

Бюджетный кодекс РФ придерживается прежнего порядка деления всех доходов местных бюджетов и наряду с самостоятельными источниками с целью выравнивания уровня бюджетной обеспеченности поселений предусматривает создание в каждом субъекте РФ регионального и районных фондов финансовой поддержки поселений. Вопрос об оптимизации бюджетных отношений муниципальных образований тесно связан с их экономической самостоятельностью. Согласно ст. 136 БК РФ дифференцирована степень самостоятельности муниципальных образований в принятии органами местного самоуправления решений по вопросам своего ведения в обратно пропорциональной зависимости от доли дотаций из других бюджетов бюджетной системы РФ. Так, при превышении доли этих дотаций в установленный период в размере более 5% от собственных доходов местных бюджетов ограничения распространяются на право установления размера оплаты труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, содержание органов местного самоуправления. При превышении дотаций более чем на 20% от собственных доходов ограничения уже касаются права устанавливать и исполнять расходные обязательства, которые не связаны с решением вопросов, прямо отнесенных Конституцией РФ, федеральными законами, законами субъектов РФ к полномочиям органов местного самоуправления. Если же превышение дотаций составляет более 50% объема собственных доходов местного бюджета, то к такому муниципалитету применяется ряд ограничительных мер финансового государственного контроля, связанных с подготовкой и исполнением местного бюджета. Согласно же данным, которые привел Э. Маркварт, из общего количества муниципальных образований в 2014 г. только в 10% из них доля межбюджетных трансфертов (без субвенций) и доходов, переданных по дополнительным нормативам отчислений от налогов, в собственных доходах местных бюджетов составляла меньше 10%, в 78,5% местных бюджетов - более 30%, в том числе в 37,4% - свыше 70%".

Особый интерес вызывают межбюджетные отношения, складывающиеся между различными уровнями муниципальных образований. На первый взгляд может показаться, что распределение дотаций из районного фонда финансовой поддержки поселений, которое утверждается решением представительного органа муниципального района, ставит в зависимость и подчинение поселения от муниципального района, в границах территории которого оно расположено. Однако это не так, что подтверждается разъяснениями, данными в постановлении Конституционного Суда РФ от 11 ноября 2003 г. № 16-П. Согласно этим разъяснениям не противоречит Конститу- ции РФ наделение органов местного самоуправления муниципальных образований государственными полномочиями Челябинской области по распределению между местными бюджетами муниципальных образований, регулирующих налоги и сборы, средств финансовой помощи, переданных из областного бюджета в порядке межбюджетного регулирования на основе единых принципов и условий, определяемых в законе Челябинской области об областном бюджете на очередной финансовый год с целью выравнивания уровня минимальной бюджетной обеспеченности, поскольку такому распределению подлежат средства собственных бюджетных доходов субъекта РФ. Полномочия органов местного самоуправления муниципальных образований - районов ограничены применением единых принципов и методик установления нормативов отчислений от регулирующих доходов и распределения средств финансовой помощи, а реализация этих полномочий не должна нарушать финансовую самостоятельность муниципальных образований, находящихся в границах территорий других муниципальных образований. В то же время противоречащими Конституции РФ признаны положения о наделении органов местного самоуправления районов государственными полномочиями по распределению и закреплению расходов бюджетов в силу неопределенности нормативного содержания и возможности нарушения финансовой самостоятельности муниципальных образований, находящихся в границах территории других муниципальных образований.

Только после наведения законодательными мерами порядка в финансовых, бюджетных и иных материальных отношениях (в частности, в вопросе разграничения прав на землю и т. п.) можно будет говорить о реальной имущественной ответственности муниципальных образований как хозяйствующих субъектов, а вместе с этим оценивать эффективность реализации полномочий их органов. Тогда может быть востребован опыт отнесения муниципалитетов к финансово неблагополучным, который, например, имеется в штате Пенсильвания (США). В качестве критериев такого состояния муниципалитетов называются следующие: 1) имеется дефицит в бюджете в течение трех лет с дефицитом 1% и более в каждом последующем финансовом году; 2) расходы муниципалитета превышают доходы в течение трех лет и более; 3) муниципалитет не выполнял обязательств по оплате основного долга или процентов по каким-либо обязательствам; 4) муниципалитет задержал платежную ведомость на 30 дней; 5) муниципалитет не смог договориться с кредиторами по урегулированию исков, превышающих на 30% фонд или бюджет; 6) муниципалитет не может осуществлять обязательные минимальные бюджетные выплаты (в частности, в муниципальный пенсионный фонд). Инициаторами процедуры банкротства могут выступать: 1) орган управления муниципалитетом (путем принятия резолюции большинством голосов); 2) кредитор муниципального долга в 10 тыс. долларов и более; 3) 10% членов электората муниципалитета, которые голосовали на последних муниципальных выборах; 4) 10% муниципальных служащих, которым не выплачивается заработная плата в течение свыше 30 дней; 5) опекун или агент по платежам муниципального пенсионного фонда, если не вносятся обязательные платежи. Петиция подается в Департамент общественных дел, который может сам сделать заключение о том, что муниципалитет подпадает под критерии финансового упадка .

Если же говорить о позиции федерального законодателя на предмет тех мер, которые следует применить к финансово неблагополучным муниципальным образованиям, то согласно п. 2 ч. 1 и ч. 4 ст. 75 Закона 2003 г. при наличии у муниципальных образований просроченной задолженности, превышающей определенный процент от их собственных доходов и бюджетных ассигнований в отчетном финансовом году, по ходатайству высшего должностного лица (главы администрации) субъекта РФ и (или) представительного органа (главы) муниципального образования решением арбитражного суда субъекта РФ в целях восстановления платежеспособности муниципального образования может вводиться временная финансовая администрация на срок до одного года.

Неотъемлемый признак каждого муниципального образования - это наличие муниципальной собственности, которая является немаловажным фактором в оптимизации функционирования местного самоуправления. В приложении № 3 к постановлению Верховного Совета РСФСР от 27 декабря 1991 г. № 3020-1 «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность» был дан перечень объектов, относящихся к муниципальной собственности. На основе указанного постановления уже в процессе приватизации государственной и муниципальной собственности на местах (в районах, городах, поселках) и происходил «передел» собственности, коснувшийся отдельных имущественных объектов, в пользу муниципальных органов власти.

Следует отметить, что в отдельных случаях вопрос о принадлежности того или иного объекта собственности мог быть решен не только по чисто формальным признакам, но и исходя из конструктивных и иных особенностей самого объекта. Так, согласно Закону Московской области от 25 июля 1996 г. «Об общих принципах формирования, управления и распоряжения муниципальной собственностью в Московской области» в передаче объектов, перечень которых приведен в приложении № 3 к постановлению Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. № 3020-1, в муниципальную собственность могло быть отказано, если в составе населения, обслуживаемого объектом, включенным в перечень, члены местного сообщества иного муниципального образования составляют менее 50% или в пределах иного муниципального образования предприятием (учреждением) реализуется менее 50% от общего объема реализуемой продукции (выполняемых работ, услуг), отсутствует возможность организационного и (или) территориального обособления подразделений или филиалов, включенных в перечень (п. 3 ст. 16 Закона). В то же время такие учреждения могли быть переданы в долевую собственность нескольких муниципальных образований по их предварительному согласованию (п. 4 ст. 16 Закона) .

Перечень объектов муниципальной собственности, определенный в приложении № 3 к постановлению Верховного Совета РСФСР от 27 декабря 1991 г. № 3020-1, был лишь первоначальным «уставным капиталом» муниципальных образований. Кроме того, что указанный перечень объектов не являлся исчерпывающим, в распоряжении Президента РФ от 18 марта 1992 г. № 114-рп органам власти субъектов РФ разрешалось передавать в муниципальную собственность иные объекты государственной собственности.

В ходе приватизации государственных предприятий был конкретизирован порядок передачи в муниципальную собственность находящихся на балансе этих предприятий объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения в соответствии с Указом Президента РФ от 10 января 1993 г. № 8 и постановлением Правительства РФ от 7 марта 1995 г. № 235. Данный порядок при отсутствии у органов местного самоуправления необходимой производственно-эксплу-тационной базы жилищно-коммунального хозяйства предусматривал возможность заключения с соответствующими приватизируемыми государственными предприятиями договора на ее проектирование, строительство и финансирование. Учитывая то, что в конце 1980-х и в начале 1990-х гг., когда у многих государственных предприятий возникли экономические трудности, объекты социально-культурного и коммунально-бытового назначения практически не финансировались и приходили в упадок, их передача органам местного самоуправления не прибавляла, а уменьшала имущественные активы местного самоуправления, так как требовала дополнительных непредвиденных затрат на ремонт и обслуживание таких объектов, которые значительно превышали реальные доходы, получаемые за счет использования этих объектов. Необходимо отметить, что случаи передачи на баланс местного самоуправления убыточного имущества наблюдаются и в иных законодательных актах. Так, в соответствии со ст. 148 Федерального закона от 26 октября 2002 г. № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» имущество должника, которое не было продано в ходе конкурсного производства и от принятия которого отказались кредиторы, как правило, передается органам местного самоуправления по месту нахождения имущества должника, которые и несут все расходы по содержанию этого имущества. Кроме того, согласно общему правилу, установленному в ст. 225 ГК РФ (часть первая), все бесхозяйные недвижимые вещи по заявлению органов местного самоуправления подлежат учету (регистрации) и последующему обращению в судебном порядке в муниципальную собственность того муниципального образования, на территории которого они обнаружены.

В Законе 2003 г. перечень объектов собственности привязан к перечню вопросов, находящихся в ведении соответствующих муниципальных образований. Строго целевой характер объектов муниципальной собственности, предназначенных для решения вопросов местного значения, обеспечения деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений, а также объектов государственной собственности, переданных органам местного самоуправления для реализации отдельных государственных полномочий, подтверждается требованиями данного Закона о необходимости перепрофилирования либо отчуждения в соответствии с федеральным законом того находящегося в собственности у муниципального образования имущества, которое не отвечает указанным целям (ч. 5 ст. 50). Что касается механизма перераспределения непрофильного имущества между государственными и муниципальными органами власти, то для этого согласно изменениям, внесенным в Федеральный закон от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ Федеральным законом от 31 декабря 2005 г. № 199-ФЗ, была установлена специальная административная процедура. В ней предусмотрены некоторые отступления от действующего гражданского законодательства (специальная форма передачи имущества, момент возникновения на него права нового собственника, особый порядок регистрации недвижимого имущества и др.), что вполне оправданно с учетом единовременности и срочности проведения этих мероприятий (до 1 января 2009 г.).

Особую проблему представляет правовое регулирование муниципального управления и распоряжения находящимися в пределах территорий муниципальных образований землями, собственность на которые не разграничена. Несмотря на то что с момента принятия Федерального закона «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации», которым был инициирован процесс разграничения прав собственности на землю, прошло довольно продолжительное время, федеральной, региональной или муниципальной собственностью стали не более половины неприватизированных земель 1 . При этом вопрос о порядке распоряжения неразграниченными землями (а это 700 млн га, что составляет почти 44% земельного фонда России) в 2014 г. был пересмотрен в пользу наделения с 1 марта 2015 г. правами распоряжения в пределах своих территорий неразграниченными землями не только муниципальных районов и городских округов, но и поселений . При этом согласно ст. 62 БК РФ доходы от распоряжения этими землями сельских поселений по-прежнему в полном объеме поступают в бюджет муниципальных районов (если земельные участки расположены в границах городских поселений, в бюджеты муниципальных районов поступает 50% полученных доходов). Из-за дефицита квалифицированных кадров на поселенческом уровне фактически будут продолжать распоряжаться земельными участками муниципальные власти районного уровня, но уже на договорной основе.

Вместе с тем вопрос о праве на муниципальную собственность не может быть сведен только к определению соответствующих полномочий органов муниципальной власти. Дело в том, что владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью согласно ч. 1 ст. 130 Конституции РФ - это прежде всего право самого населения. Но, учитывая высокую степень декларативности данного положения в сфере его практического применения, в уставах муниципальных образований либо это право населения вообще не закрепляется, либо указывается на передачу прав пользования и распоряжения муниципальной собственностью от населения к органам и должностным лицам местного самоуправления. Думается, что подобные нормы не могут трактоваться как абсолютный переход права собственности от населения к другому владельцу, так как, с одной стороны, власть муниципальных органов и их должностных лиц производна от власти местного населения, а следовательно, такая передача права собственности с точки зрения гражданского права не приводит к изменению муниципальной формы собственности, с другой стороны, появление норм о передаче права собственности не лишает население возможности в любое время реализовать это право от своего имени на местном референдуме. Так, согласно действующему законодательству на местный референдум (в границах муниципальных образований) могут выноситься такие вопросы, как строительство социально-культурных и промышленных объектов, отчуждение муниципальной собственности и др.

Имущественный характер отношений по использованию, владению и распоряжению объектами муниципальной собственности предполагает их регулирование гражданским законодательством. Вопрос о целесообразности создания муниципальных унитарных предприятий или об участии муниципалитетов в немуниципальных и негосударственных предприятиях должен решаться с учетом двойственности целей таких предприятий: это, во-первых, получение прибыли, во-вторых, осуществление социально значимых целей. Так, в соответствии с ч. 4 ст. 8 Федерального закона от 14 ноября 2002 г. № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» одним из требований при создании муниципального унитарного предприятия является необходимость осуществления деятельности в целях решения социальных задач (в том числе реализации определенных товаров и услуг по минимальным ценам). Как обоснованно отмечают отдельные авторы, «в предприятиях с участием муниципалитета все время присутствуют два начала: предпринимательское, представленное частным интересом, и муниципальное, представляющее публичный интерес, носителем которого являются органы местного самоуправления. Задача муниципалитета в подобных предприятиях заключается в поиске такой оптимальной системы взаимодействия, при которой, с одной стороны, ограничивается групповой эгоизм частных совладельцев предприятия, а с другой стороны, не допускается преобладание общественных интересов, которые могли бы подорвать коммерческие стимулы частных предпринимателей» . К созданию же отдельных муниципальных унитарных предприятий необходимо подходить с учетом наличия в определенных сферах деятельности естественных монополий (энерго-, водо-, теплоснабжение и т. п.).

Особое социальное назначение муниципальных предприятий должно учитываться государственными антимонопольными службами при проведении ими мероприятий по развитию конкуренции на социально ориентированных рынках производства работ и предоставления услуг. В целях обеспечения равенства хозяйствующих субъектов в сферах, тесно связанных с решением вопросов местного значения (транспортное обслуживание, банно-прачечные услуги, школьное питание, похоронные услуги, благоустройство мест общего пользования, вывоз бытовых отходов и т. п.), антимонопольные органы порой рассматривают субсидирование муниципальных предприятий на неконкурентных рынках как нарушение антимонопольного законодательства. В связи с этим антимонопольному органу России необходимо разработать методические рекомендации, содержащие критерии рентабельности и иные характеристики, по которым можно отнести те или иные сферы муниципального хозяйства к конкурентным или неконкурентным. Целесообразно также дополнить ст. 78 БК РФ в части конкретизации порядка и возможности субсидирования муниципальных унитарных предприятий, функционирующих на неконкурентных рынках.

С целью повышения эффективности управления муниципальной собственностью важно правильно построить взаимоотношения муниципальных органов власти с государственными и негосударственными (частными) организациями и предприятиями. Первым и наиболее значимым условием такого взаимодействия по вопросам управления муниципальной собственностью является его строго правовая, законная основа. Очевидно, что характер взаимоотношений муниципальных образований с государственными органами в данной сфере будет существенно отличаться от взаимоотношений с частными предприятиями и организациями. В первом случае принципом взаимодействия выступает принцип «разрешено все то, что разрешено». Иначе говоря, каждое действие муниципального или государственного органа в этих вопросах должно быть четко регламентировано в соответствующих нормативных правовых актах. При взаимодействии же муниципальных органов с частными предприятиями и организациями помимо того, что государственными нормативными правовыми актами предоставлено гораздо больше свободы в указанных отношениях, последние могут быть еще более разнообразными за счет муниципального нормотворчества с установлением негативного способа закрепления прав («разрешено все то, что не запрещено»), когда субъектам права предоставляется возможность любого поведения, лишь бы оно не противоречило действующему законодательству и не нарушало прав и законных интересов третьих лиц.

Характеризуя сферу взаимоотношений муниципальных и государственных органов по вопросам управления муниципальной собственностью, можно разделить эти отношения, например, по отраслевому признаку (административные, финансово-бюджетные, гражданско-правовые), по степени обязательности для исполнения (рекомендательные, директивные). Говоря об установленных государством ограничениях хозяйственной деятельности муниципальных органов, следует признать, что часть из них продиктована желанием предотвратить возможные злоупотребления в этой области.

Так, в соответствии с ч. 1 ст. 115 2 БК РФ предоставление муниципальным образованием (принципалом) обеспечения исполнения обязательств принципала по удовлетворению регрессного требования к принципалу в связи с исполнением в полном объеме или в какой-либо части гарантии допускается только в случаях отсутствия у принципала, его поручителей (гарантов) просроченной задолженности по денежным обязательствам перед соответственно Российской Федерацией, субъектом РФ, муниципальным образованием, по обязательным платежам в бюджетную систему РФ, а также неурегулированных обязательств по государственным или муниципальным гарантиям, ранее предоставленным соответственно Российской Федерации, субъекту. На практике же органам местного самоуправления необходимо избегать сделок, где муниципальный орган выступает гарантом в обеспечении обязательств частного лица, вложений в уставные капиталы вновь создаваемых с участием муниципальных образований частных предприятий тех видов муниципального имущества, которые связаны с жизнеобеспечением повседневных потребностей населения.

В имущественных отношениях государственных и муниципальных органов встречаются и такие отношения, которые в скрытой форме могут способствовать постепенному «закабалению» местного самоуправления. Один из таких способов обращения в зависимость - это расширение муниципалитетам сферы делегированных государственных полномочий. Так, в г. Оренбурге обсуждался вопрос о передаче прав на учет подлежащих государственной регистрации объектов недвижимости на территории г. Оренбурга муниципальным органам г. Оренбурга с созданием последними собственных, аналогичных органам управления юстиции структур. Другой, еще более законспирированный способ заключается в предоставлении органам местного самоуправления субвенций на финансирование определенных проектов, не связанных с основной деятельностью органов местного самоуправления. Казалось бы, ничего, кроме усиления материальной основы местного самоуправления, это принести не может. Однако если эти меры далеки от непосредственных целей и задач местного самоуправления, то происходят постепенное стирание граней между местным самоуправлением и государственными структурами власти, перемещение вопросов жизнеобеспечения местного населения на второй план и, как следствие, полная ассимиляция местного самоуправления в системе государственных органов. Открытым вмешательством в экономическую сферу деятельности органов местного самоуправления с явным нарушением их прав являлось принятие, например, Федеральной целевой программы стабилизации и развития агропромышленного производства в Российской Федерации на 1996-2000 годы, Федеральной целевой программы «Развитие и сохранение культуры и искусства Российской Федерации (1997- 1999 годы)» и др., в осуществление которых включались органы местного самоуправления с использованием их бюджетных средств и иной муниципальной собственности.

Во взаимоотношениях государственных и муниципальных органов власти по вопросам управления собственностью, бремени несения ответственности по ее владению на практике нередко возникают различные коллизии, связанные, с одной стороны, с территорией нахождения недвижимого имущественного объекта, а с другой - с его принадлежностью тому или иному собственнику. Так, в силу п. 24 ч. 1 ст. 16 Закона 2003 г. участие в организации деятельности по сбору (в том числе раздельному сбору), транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, захоронению твердых коммунальных отходов относится к вопросам местного значения городского округа. В силу этого положения Североуральский городской суд Свердловской области решением от 18 декабря 2013 г. удовлетворил исковые требования прокурора г. Североуральска о возложении на администрацию муниципального образования «Североуральский городской округ» обязанности по ликвидации несанкционированной свалки твердых бытовых и строительных отходов, расположенной на территории Петропавловского участкового лесничества государственного казенного учреждения «Карпинское лесничество» (решение было оставлено без изменений апелляционной инстанцией суда). Рассмотрев в рамках своей компетенции данное дело, Конституционный Суд РФ не согласился с позицией судов общей юрисдикции, признав, что в системе действующего правового регулирования принятие мер, направленных на ликвидацию загрязнения бытовыми и промышленными отходами лесных участков, расположенных на территории городского округа, но не находящихся в его собственности, органами местного самоуправления данного городского округа не предусмотрено и относится к компетенции уполномоченных исполнительных органов государственной власти. Термин «организация» применительно к соответствующему вопросу местного значения должен раскрываться с учетом специального отраслевого законодательного регулирования, он не может автоматически трактоваться как предполагающий всю полноту ответственности муниципального образования в соответствующей сфере деятельности. При этом Конституционный Суд РФ усмотрел в этом деле нарушение не только конституционного принципа самостоятельности бюджетов (ст. 31 БК РФ), но и конституционного принципа самостоятельности местного самоуправления, в том числе в отношении управления муниципальной собственностью, формирования и исполнения местного бюджета, а также конституционного права граждан на осуществление местного самоуправления (ч. 1 ст. 130, ч. 1 ст. 132 и ст. 133 Конституции РФ) .

Вопросы взаимоотношений органов местного самоуправления с предприятиями, не находящимися в муниципальной собственности, в том числе в сфере управления муниципальной собственностью, строятся на основе договоров. Вместе с тем всякое муниципальное образование заинтересовано в комплексном социально-экономическом развитии своей территории, и поэтому действующим законодательством муниципальные органы власти наделены правом координировать деятельность соответствующих хозяйствующих субъектов по вопросам землепользования, градостроительства, охраны окружающей среды и т. п. Мнение органов местного самоуправления учитывается при изменении назначения объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения приватизируемых государственных предприятий (п. 1 ст. 30 Федерального закона от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества») и при решении вопросов о несостоятельности (банкротстве) градообразующих организаций (ст. 170 Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)»).

Предполагается, что одной из основных форм взаимодействия в области гражданско-правовых отношений между органами местного самоуправления и частными предприятиями призваны стать закупки товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд (ст. 54 Закона 2003 г.). Согласно Федеральному закону от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» конкурентными способами определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) являются: 1) конкурс (открытый, закрытый с ограниченным числом участников, двухэтапный); 2) аукцион (электронный, закрытый); 3) запрос котировок; 4) запрос предложений. Неконкурентным способом является закупка у единственного поставщика. Согласно ст. 27 данного Закона преимущества при осуществлении закупок предоставляются: учреждениям и предприятиям уголовно-исполнительной системы; организациям инвалидов; субъектам малого предпринимательства; социально ориентированным некоммерческим организациям. В частности, ст. 30 Закона обязывает заказчиков осуществлять закупки у субъектов малого предпринимательства, социально ориентированных некоммерческих организаций в объеме не менее 15% совокупного годового объема закупок. Таким образом, помимо прямых хозяйственных вопросов решается целый ряд социально-экономических проблем населения муниципального образования (вопросы трудовой занятости, поддержки инвалидов, развития малого предпринимательства, стимулирования социально полезной активности институтов гражданского общества и др.).

Еще одним важнейшим направлением конструктивного взаимодействия муниципальной власти с частными хозяйствующими субъектами является мунициально-частное партнерство. Принятие Федерального закона от 13 июля 2015 г. № 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» имеет свою предысторию. В регионах и муниципальных образованиях работа по созданию соответствующей нормативно-правовой базы началась задолго до принятия этого Закона. Но, несмотря на заинтересованность в государственно-частном партнерстве со стороны государства, эта форма взаимодействия бизнеса и власти с большим трудом реализуется на практике. Так, Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» действует довольно продолжительное время, однако согласно проведенному Минэкономразвития России в апреле 2013 г. мониторингу в Российской Федерации существовало всего 79 концессионных проектов, в которых участвовали около 1500 имущественных объектов . На муниципальном уровне наряду с известными и широко распространенными формами управления муниципальным имуществом (прямое управление, подрядная система, арендная система) в последние годы наблюдается активное внедрение в хозяйственную практику муниципалитетов заключения с частным бизнесом концессионных соглашений, особенно на обслуживание сетей тепло-и водоснабжения. Преимущество концессии по сравнению, в частности, с арендой состоит в том, что в качестве основной цели договора аренды Закон не выделяет эффективное использование имущества, находящегося в муниципальной собственности, и повышение качества работ и услуг, предоставляемых потребителям, в то время как эта цель более четко вырисовывается при создании и реконструкции объектов за счет средств частного инвестора, что логически вытекает из отношений концессии. Положительными моментами концессии являются: внедрение новых технологий; механизация и автоматизация производства; снижение доли муниципальных финансовых средств в осуществлении различных проектов; создание дополнительных рабочих мест за счет строительства и реконструкции объектов коммунального назначения и др. Однако, как показывает практика, частная монополия порой не стремится вкладывать средства в развитие и техническое совершенствование объекта концессии, а по окончании договора муниципальному образованию возвращаются изношенное оборудование и недвижимость. Представляется, что каждое муниципальное образование должно индивидуально подходить к данному методу управления муниципальной собственностью, исходя из соображений продуктивности и с учетом возможных рисков. Главным требованием к использованию муниципального имущества является максимально сбалансированное сочетание принципов экономической эффективности и социальной ответственности органов местного самоуправления за обеспечение жизнедеятельности муниципальных образований и социально-экономических интересов населения.

Наиболее важный аспект взаимоотношений муниципальных органов с частными и иными немуниципальными предприятиями, находящимися на их территории, связан с получением доходов от их деятельности в местный бюджет. Ясно, что для расширения налогооблагаемой базы необходимо увеличить число получающих доход хозяйствующих субъектов. В настоящее время ситуация такова, что большинство крупных государственных и приватизированных предприятий простаивает из-за отсутствия потребностей в их продукции, при этом они постоянно сокращают рабочие места и увеличивают свои долги в местные и государственные бюджеты. В связи с этим более пристального внимания и доброжелательного отношения компетентных органов местного самоуправления заслуживает сфера малого предпринимательства, для которого наряду с уже привычными формами поддержки в виде налоговых льгот, дотирования, кредитования и поручительства со стороны органов местного самоуправления создаются и новые формы, такие как бизнес-инкубаторы, промышленные парки и т. п.

В силу ст. 11 Федерального закона от 24 июля 2007 г. № 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации» на органы местного самоуправления возложены полномочия по формированию инфраструктуры поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства, содействию деятельности соответствующих некоммерческих организаций, иные организационные и аналитические полномочия.

В отличие от деятельности государственных органов, в которой наблюдается жесткая зависимость между качеством и эффективностью осуществления государственной функции и ее материальным сопровождением, в местном самоуправлении такая зависимость гораздо слабее. Причиной является общественный элемент местного самоуправления, который вносит в механизм самоуправления новые, нематериальные стимулы, выражающиеся в общих, коллективных интересах (навести порядок и благоустроить прилегающую к жилому дому территорию, обезопасить жильцов дома от квартирных краж и т. п.). Вопрос в том, как заставить механизм общественных сил работать.

Изначально должен существовать личный интерес члена муниципального сообщества в решении той или иной общественной проблемы. Существо и масштабы проблемы должны быть таковы, чтобы ее решение могло быть осуществлено именно силами общественности и не относилось к исключительным полномочиям государственных и муниципальных органов власти. Цели и задачи, поставленные для решения проблемы, будут способствовать определенному структурированию и интеграции общественных сил. При этом адекватно будут формироваться и властные полномочия структур общественного самоуправления. Необходимо отметить, что властные полномочия здесь нужны не только для того, чтобы координировать усилия всех заинтересованных лиц для достижения общей цели, но и для того, чтобы унифицировать волю этих лиц, в отдельных случаях силой большинства общественного мнения принуждать тех членов сообщества, которые противостоят общим действиям либо не выполняют возложенные на них обязанности. В Законе 2003 г. законодатель обозначил некоторые конкретные направления солидаризации общественных сил населения для решения вопросов местного значения. Это привлечение граждан к выполнению на добровольной основе социально значимых для поселения и городского округа работ (п. 2 ст. 17), самообложение граждан (ст. 56).

Конечно, простым декларированием или насаждением со стороны государства территориальных и других органов форм общественного самоуправления проблему формирования и укрепления данного института не решить. В советское время уже существовала система уличных, квартальных, домовых комитетов и иных подобных образований, но функционировала она по определенным правилам, которые определялись не населением, а политикой КПСС. Чтобы органы общественного самоуправления были созданы и с полной отдачей начали функционировать в новых условиях, нужны новые идеологические условия и установки. Но сами по себе внезапно эти основы и установки не появятся. Психология и идеология людей должны «дозреть» до определенного уровня понимания человеком себя как частички местного сообщества. В отдельных случаях этому объективно способствуют определенные условия совместного проживания граждан. Так, по мнению некоторых авторов, одной из наиболее эффективных форм организации местного самоуправления граждан являются товарищества собственников жилья (кондоминиумы), которые органично сочетают в себе такие положительные свойства, как: 1) массовость (жильцы многоквартирных домов - самая многочисленная часть населения городов); 2) наличие структурно-материальной основы для объединения, т. е. наличие общего дома; 3) совместное проживание, определяющее круг насущных проблем; 4) особенности эксплуатации дома, создающие благоприятную почву для проявления активности и инициативы жителей . Недавно утвердившееся в сознании российских граждан право частной собственности воспитывает такие важные для хозяина чувства, как ответственность, порядок и др. Начиная с объектов частной собственности, со временем эти чувства проецируются на окружающую среду, в которой живет человек, поскольку он как собственник ощущает внутренний дискомфорт между средой, на которую распространяется его право частной собственности, и окружающей средой его обитания (улица, дворовые площадки и проч.). Отсюда желание такого человека постараться привести эти среды к «общему знаменателю».

Все это, конечно, не значит, что государство должно спокойно наблюдать за процессом становления культурных и нравственных традиций населения. Можно уже сейчас попытаться предпринять определенные меры к расширению возможности участия ТОС в решении соответствующих задач муниципальных образований. Это проблемы детской безнадзорности, социального обслуживания одиноких престарелых граждан и инвалидов, благоустройства и санитарного состояния территорий жилых домов и др. Разработкой способов привлечения граждан к участию в решении вопросов местного значения на общественных началах уже сейчас заняты отдельные специалисты, которые формируют таким образом самостоятельное направление практики деятельности местного самоуправления - территориальный менеджмент 1 . Постепенное расширение общественного элемента в осуществлении функций местного самоуправления позволяет существенно расширить возможности местного самоуправления как в пространственном, так и в предметном, содержательном значении, не прибегая при этом к дополнительным со стороны государства финансовым и имущественным вложениям.

См. Федеральный закон от 25 октября 2001 г. № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации».

  • Развитие предпринимательства в системе местного самоуправления / под общ. ред. Э. Маркварта. М., 2000. С. 280.
  • См. постановление Конституционного Суда РФ от 13 октября 2015 г. № 26-П.
  • См.: иЯЬ: http://www.rg.ru/2014/03/04/stroika.html.
  • См.: Нехвядович Э. А. Государственный механизм и местное самоуправление: проблемы соотношения и взаимодействия: дис.... канд. юрид. наук. СПб., 2000. С. 79.
  • "Слово "бюджет" в переводе со старого английского означает "кошелек". Как нам хорошо известно, в кошелек складывают денежные средства (это доходы бюджета) и вынимают, расставаясь с ними (это расходы). Муниципалитеты должны все доходы и расходы осуществлять сугубо из этого кошелька - местного бюджета, который они самостоятельно утверждают и исполняют.

    Посмотрим вначале, что же есть в кошельке наших муниципальных образований. По логике, государство должно мудро предусмотреть достаточность доходной части бюджета муниципалитета, чтобы обеспечить возможность органам местного самоуправления решать вопросы местного значения для жизнеобеспечения населения". Также "самостоятельность бюджета должна обеспечиваться правом местного самоуправления самостоятельно составлять, утверждать, исполнять и контролировать его исполнение. В Бюджетном кодексе (ст. 31) содержится право самостоятельного осуществления бюджетного процесса, в том числе определения направлений расходов из местных бюджетов, самостоятельный поиск источников финансирования дефицитов бюджетов. Однако некоторые права на самостоятельное осуществление бюджетного процесса не подкреплены Бюджетным кодексом. Ничего не говорят об отнесении к ведению органов местного самоуправления вопросов по формированию доходов и расходов местных бюджетов. Поэтому право самостоятельного направления расходов местных бюджетов носит неполный характер".

    "Муниципалитет может положить в свой кошелек средства не от любых доходов (иначе они превратились бы в коммерческие фирмы, наживающиеся, прежде всего, на населении), а только от тех, которые предусмотрены законом - Бюджетным кодексом РФ. К таким доходам муниципалитета относятся налоговые и неналоговые поступления.

    В местный бюджет зачисляются местные налоги и отчисления от федеральных и региональных налогов. Местных налогов всего два - это земельный налог и налог на имущество физических лиц. Особого наполнения муниципальному бюджету эти налоги не приносят. В муниципальном кошельке, по данным Минфина России, они занимают всего 12,2%, хотя есть и другие цифры: доля земельного налога в доходах бюджета муниципалитета составляет 3%, а доля налога на имущество физических лиц - 0,3%. При этом, по ряду экспертных оценок, почти 80% земли в России выведено из налогооблагаемой базы земельного налога, поскольку эта земля относится к федеральной собственности (земли запаса, лесной фонд, военные объекты и др.), что лишает муниципалитеты стабильного источника доходов от земельного налога, а выпадающие доходы не компенсируются. Получилось, что государство дало местному самоуправления "три копейки" и сказало в ст. 12 Конституции: "Ты самостоятельно!". Львиную долю доходной налоговой части местного бюджета составляют отчисления по установленным нормативам от федеральных и, по усмотрению субъекта РФ, от региональных налогов. Доля межбюджетных трансфертов в объеме всех доходов местных бюджетов приближается к 60%. Своеобразное "кормление с господних рук". Местные бюджеты полностью зависят от финансовой помощи органов государственной власти. И никакой самостоятельности при таких условиях и быть не может. Наиболее зависят местные бюджеты от поступлений по федеральному налогу на доходы физических лиц. Эти поступления составляют около 70% налоговых доходов местных бюджетов. Такая зависимость от одного налога, как, впрочем, и вся сложившаяся схема распределения налогов, не стимулируют муниципалитеты к развитию собственной экономики, расширению налогооблагаемой базы. Из режима активного поиска дополнительных ресурсов муниципалитеты переходят в режим ожидания финансовой помощи "сверху".

    Кроме того, в структуре финансовой помощи местным бюджетам все большее значение приобретают не дотации, направления, расходования которых определяются самими муниципалитетами, а субсидии, т.е. долевое участие вышестоящего уровня бюджетной системы в расходах, которые субъект Федерации считает необходимыми.

    И еще один негативный аспект - финансовая помощь зачастую перечисляется в местные бюджеты в виде субсидий из федерального бюджета в середине, или вообще в конце финансового года, и данные средства не могут быть освоены муниципалитетами в текущем году (так называемый профицит местных бюджетов).

    Что же касается неналоговых доходов местного бюджета, то и здесь возможности муниципалитетов очень ограничены. К таким доходам закон относит доходы муниципалитета от использования имущества, находящегося в муниципальной собственности, от продажи имущества, от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями (например, поликлиниками), штрафы, компенсации и пр. При этом важно обратить внимание на то, что муниципалитеты не могут владеть любым имуществом, благодаря которому они бы извлекали доходы в бюджет. Объекты муниципального имущества жестко "привязаны" к вопросам местного значения, сформулированным в законе. Большую часть доходов бюджета от неналоговых поступлений сегодня составляют доходы от продажи и сдачи в аренду муниципального имущества (около 80%), но этот ресурс иссякнет, когда продавать будет нечего".

    Тем не менее, "проблема финансово-экономической обеспеченности, а вместе с ней и самостоятельности муниципальных образований имеет комплексный характер и включает в себя вопросы формирования муниципальной собственности, изменения порядка формирования доходной и расходной частей местных бюджетов, активизацию предпринимательской деятельности на территории местных сообществ и т.п. Большой проблемой местного самоуправления Президент РФ назвал "недостаточность его собственной доходной базы", хотя население с местных органов власти спрашивает за все проблемы социального характера. Важно, чтобы у местного самоуправления "была возможность создавать собственные источники формирования бюджета. За счет развития малого бизнеса, эффективного использования земель, иной недвижимости".

    Но в тоже время "1 января 2009 г. закончился этап формирования органов местного самоуправления в формате Федерального закона №131. В ведение местной власти перешли такие важные функции, как обеспечение жителей городов, районов и сельских поселений качественными услугами ЖКХ, здравоохранения, образования, предоставление жилья, транспортных и социальных услуг. Это теоретически верно. Власть на местах должна знать лучше местные потребности населения, чем вышестоящая издалека.

    Но вот что получается на практике. Весь социальный сектор услуг во всем мире не приносит прибыли или приносит, но очень незначительную. Бизнес готов к плодотворной работе лишь при наличии прибыли, которая покрывает материальные и моральные расходы, и после уплаты налогов составляет величину для мотивации продолжения данного вида деятельности. Не надо забывать еще и о том, что в целом по стране стараниями бюрократической и правоохранительной системы мотивация для малого и среднего бизнеса вообще сильно понизилась. А именно в социальной сфере предприятия малого и среднего бизнеса и должны предоставлять большую часть услуг".

    В общем, парадоксов и проблем не мало.

    Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже

    Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.

    Размещено на http://www.allbest.ru/

    Введение

    Становление местного самоуправления в формах, отвечающих общедемократическим стандартам и принципам, признанным в цивилизованном мире, - одна из наиболее актуальных проблем для России. Развал централизованной системы управления сопровождался резким повышением роли муниципалитетов в жизнеобеспечении граждан, в удовлетворении их повседневных нужд. В собственность муниципальных образований были переданы крупные активы, в первую очередь жилищный фонд и объекты социальной сферы. Законодательно на местное самоуправление было возложено более 30 различных функций по решению вопросов местного значения. Кроме того, на муниципалитеты по факту была переложена ответственность за выполнение значительной части социальных обязательств федерального и регионального уровней. Опыт последнего десятилетия показал, что, несмотря на перманентный финансовый кризис, недостаток управленческого опыта, нестабильность условий деятельности, местные власти в целом успешно справились с этим сложнейшим комплексом возложенных на них задач.

    За исключением отдельных, хорошо известных, но немногочисленных исключений, они обеспечили поддержание в рабочем состоянии систем жизнеобеспечения населения и позволили избежать крупных всплесков социального недовольства на местном уровне. Однако, в целом позитивно оценивая деятельность местных властей на протяжении последнего десятилетия, необходимо отметить, что потенциал местного самоуправления был использован далеко не полностью. Можно выделить следующие основные барьеры на пути повышения эффективности функционирования муниципальных образований:

    получив большой объем функций и полномочий, муниципалитеты не обрели реальной самостоятельности для оптимального выполнения своих задач; имея в собственности крупные активы, муниципалитеты не имеют адекватных стимулов для эффективного управления этими активами; формально считаясь формой местного самоуправления, реально муниципалитеты недостаточно зависят от местного сообщества, его экономического и социального потенциала, но в первую очередь подконтрольны и подотчетны региональным властям. В перспективе данные барьеры все в большей степени будут негативно влиять на деятельность муниципальных образований, в частности на темпы и качество проведения жилищной реформы и реформы социальной сферы, на снятие административных барьеров и создание благоприятных условий для деятельности малого и среднего бизнеса. Кроме того, они будут способствовать поддержанию иждивенческой позиции местных сообществ, не желающих самостоятельно решать свои проблемы и ждущих, что все основные условия их жизнедеятельности будут обеспечены и гарантированы «сверху». Во всем многообразии проблем местного самоуправления в качестве наиболее важной, как представляется, можно было бы выделить одну - финансовые основы местного самоуправления.

    1. Понятие финансово-экономических основ местного самоуправления

    Эффективность местного самоуправления определяется прежде всего материально-финансовыми ресурсами, имеющимися в распоряжении муниципальных образований и составляющими в своей совокупности финансово-экономические основы местного самоуправления. Как институт муниципального права финансово-экономические основы местного самоуправления представляют собой совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, связанные сформированием и использованием муниципальной собственности, местных бюджетов и иных местных финансов в интересах населения муниципальных образований. Финансово-экономические основы, обеспечивая хозяйственную самостоятельность местного самоуправления, служат прежде всего удовлетворению потребностей населения муниципальных образований, созданию условий его жизнедеятельности.

    Вместе с тем укрепление и развитие финансово-экономических основ местного самоуправления оказывают влияние на экономическое и финансовое положение в стране в целом. Но при этом следует учитывать, что финансовая и экономическая самостоятельность муниципальных образований во многом обусловлена состоянием экономики нашего общества, его финансов и госбюджетным финансированием. Финансово-экономические основы местного самоуправления составляют: а) муниципальная собственность; б) местные бюджеты и иные финансовые ресурсы местного самоуправления; в) имущество, находящееся в государственной собственности и переданное в управление органам местного самоуправления, а также, в соответствии с законом, иная собственность, служащая удовлетворению потребностей населения муниципального образования. Признание и гарантированность государством местного самоуправления предполагает, что государство берет на себя определенные обязательства по созданию необходимых экономических, финансовых условий для развития местного самоуправления, принимает меры по поддержанию режима финансовой дисциплины. Европейская Хартия местного самоуправления устанавливает:

    а) органы местного самоуправления имеют право, в рамках: национальной финансовой политики, на обладание достаточными собственными финансовыми ресурсами, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих полномочий,

    б) финансовые ресурсы органов местного самоуправления должны быть соразмерны предоставляемым им Конституцией и законом полномочиям;

    в) по меньшей мере часть финансовых ресурсов органов местного самоуправления должна пополняться за счет местных сборов, налогов, ставки которых органы местного самоуправления вправе устанавливать в пределах, определенных законом;

    г) финансовые системы, на которых основываются ресурс местных органов самоуправления, должны быть достаточно раз образными и гибкими с тем, чтобы следовать, насколько это практически возможно, за реальным изменением издержек, возникающих при осуществлении местными органами своих полномочий, например, в связи с необходимостью финансировать выборы.

    д) защита более слабых, в финансовом отношении, орган местного самоуправления требует ввода процедур финансового выравнивания или эквивалентных мер, направленных на корректировку последствий неравномерного распределения возможных источников финансирования, а также лежащих на этих органах расходов. Такие процедуры или меры не должны ограничивать свободу выбора органов местного самоуправления в пределах их собственной компетенции. Эти положения можно рассматривать в качестве общих принципов, которые должны определять экономическую и финансов налоговую политику демократического государства применительно к местным органам власти, получая отражение в законодательстве данной страны. Органы государственной власти Российской Федерации и государственной власти ее субъектов обязаны содействовать развита финансово-экономических Основ местного самоуправления. В этих целях они в соответствии с Законом об общих принцип организации местного самоуправления:

    регулируют законами порядок передачи объектов государе венной собственности в муниципальную собственность;

    передают органам местного самоуправления материальные финансовые средства, необходимые им для осуществления отдельных государственных полномочий, которыми могут наделяться законом данные органы; разрабатывают и устанавливают государственные мини­мальные социальные стандарты;

    регулируют отношения между федеральным бюджетом и местными бюджетами, между бюджетом субъекта Российской Федерации и местными бюджетами;

    обеспечивают сбалансированность минимальных местных бюджетов на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности;* обеспечивают гарантии финансовой самостоятельности местного самоуправления;* компенсируют местному самоуправлению дополнительные расходы, возникающие в результате решений, принятых органами государственной власти;

    участвуют в решении местных задач через целевые федеральные и региональные программы. Муниципальная собственность, порядок ее образования, владения, пользования и распоряжения закрепляются также ГК РФ, Законом Об общих принципах организации местного самоуправления, другими законами и нормативными правовыми актами. Управление муниципальной собственностью осуществляется органами местного самоуправления, что не делает их собственниками муниципального имущества. В муниципальную собственность передавались также объекты государственной собственности, находившиеся в ведении орга­нов государственной власти субъектов Федерации и расположенные на территории соответствующих городов; предприятия розничной торговли, общественного питания и бытового обслуживания населения; оптово складские мощности; учреждения и объекты здравоохранения, народного образования, культуры и спорта. В постановлении предусматривалась передача в муниципальную собственность предприятий розничной торговли, общественного питания и бытового обслуживания, находившихся в ведении министерств, ведомств, государственных предприятий. Передача указанных объектов в муниципальную собственность осуществлялась по решению представительных органов государственной власти субъектов Федерации на основании предложений представительных органов власти местного самоуправления, подаваемых ими в соответствующий комитет по управлению имуществом.

    Представительный орган государственной власти обязан был рассмотреть эти предложения и принять окончательное решение в двухмесячный срок со дня их регистрации в соответствующем комитете по управлению имуществом. Если по истечении этого срока решение соответствующими представительными органами не было принято, то предложения, вносимые представительными органами местного самоуправления, считались удовлетворенными и принятие объектов в собственность оформлялось решением представительного органа, внесшего предложения. На формировании муниципальной собственности существенным образом сказывался процесс приватизации, на который, однако, органы местного самоуправления (прежде всего небольших районных городов, поселков, сельских населенных пунктов) практически не оказывали какого либо заметного влияния.

    2. Финансовая основа местного самоуправления

    Финансовую основу местного самоуправления составляют финансовые средства муниципального образования, в основе которых лежит местный бюджет. Местный бюджет - это бюджет муниципального образования, формирование, утверждение и исполнение которого осуществляют органы местного самоуправления. Каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет. Бюджет муниципального района и свод бюджетов поселений, входящих в состав муниципального района, составляют консолидированный бюджет муниципального района. Согласно Бюджетному кодексу РФ доходы местного бюджета - это денежные средства, поступающие в безвозмездном и безвозвратном порядке в соответствии с законодательством РФ в распоряжение органов местного самоуправления.

    Соответственно, собственные доходы - налоговые и неналоговые платежи, закрепляемые за местными бюджетами полностью или частично на постоянной основе федеральными законами или законами субъектов РФ, а также вводимые представительными органами местного самоуправления в соответствии с законодательством РФ и направляемые в местные бюджеты. Закон о местном самоуправлении к собственным доходам местных бюджетов относит:

    1) средства самообложения граждан (разовые платежи граждан, осуществляемые для решения конкретных вопросов местного значения, размер которых устанавливается в абсолютной величине равным для всех жителей муниципального образования, за исключением отдельных категорий граждан, численность которых не может превышать 30 % от общего числа);

    2) доходы от местных налогов и сборов

    (в настоящее время это налог на имущество физических лиц и земельный налог);

    3) доходы от региональных налогов и сборов;

    4) доходы от федеральных налогов и сборов;

    5) безвозмездные перечисления из бюджетов других уровней (дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности);

    6) доходы от имущества, находящегося в муниципальной собственности;

    7) часть прибыли муниципальных предприятий;

    8) штрафы;

    9) добровольные пожертвования;

    10) иные поступления в соответствии с действующим законодательством. В состав собственных доходов местных бюджетов также включаются субвенции, предоставляемые, например, на решение вопросов местного значения межмуниципального характера, на осуществление органами местного самоуправления отдельных переданных государственных полномочий. Кроме того, в местный бюджет могут передаваться субсидии - бюджетные средства с другого уровня бюджетной системы Российской Федерации на условиях долевого финансирования целевых расходов. Согласно действующему законодательству в целях предоставления местным бюджетам субсидий с вышестоящего уровня могут создаваться:

    а) региональные и районные фонды финансовой поддержки городских и сельских поселений (для выравнивания бюджетной обеспеченности);

    б) фонд муниципального развития в составе субъекта РФ (для реализации инвестиционных проектов);

    в) фонд софинансирования социальных расходов;

    г) федеральные и региональные фонды компенсаций на осуществление отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления. Расходная часть местного бюджета предусматривает следующие виды расходов:

    1) на решение вопросов местного значения;

    2) на осуществление отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления;

    3) на погашение долга по муниципальным займам и ссудам;

    4) на оплату труда депутатов представительного органа муниципального образования, выборных должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений;

    5) ассигнования на страхование объектов муниципальной собственности и муниципальных служащих;

    6) иные расходы, предусмотренные уставом муниципального образования. Нарушение принципа сбалансированности местного бюджета порождает его дефицит. Основными источниками финансирования дефицита местного бюджета в настоящее время являются: муниципальные займы, осуществляемые путем выпуска ценных бумаг от имени муниципального образования, и кредиты, полученные от кредитных организаций. Согласно Бюджетному кодексу РФ долговые обязательства муниципального образования погашаются в сроки, которые определяются условиями заимствования и не могут превышать 10 лет. В этой связи следует отметить, что Закон о местном самоуправлении предусматривает возможность проведения «банкротства муниципального образования»: если долги муниципального образования превышают 30 % собственных доходов, то на основании решения арбитражного суда в муниципальном образовании вводится временная финансовая администрация. Закон о местном самоуправлении более детально прописывает вопросы финансового обеспечения деятельности органов местного самоуправления.

    Одним из важнейших пунктов является запрет на так называемые «нефинансируемые мандаты», т. е. передачу муниципальным образованиям отдельных государственных полномочий, не обеспеченных необходимыми финансовыми и материальными средствами. Вместе с тем сохраняется «режим отрицательных трансфертов», по которому муниципалитет, уровень бюджетной обеспеченности которого хотя бы в два раза превышает средний уровень по субъекту РФ, должен будет в следующем году отчислять часть доходов в региональный фонд финансовой поддержки поселений. Таким образом, признание и гарантированность государством местного самоуправления предполагает, что государство берет на себя определенные обязательства по созданию необходимых экономических, финансовых и иных условий и предпосылок для развития местного самоуправления. В этой связи органы государственной власти осуществляют следующие полномочия:

    1) регулируют законами порядок передачи объектов государственной собственности в муниципальную собственность;

    2) передают органам местной власти материальные и финансовые средства, необходимые для осуществления отдельных государственных полномочий;

    3) обеспечивают сбалансированность минимальных местных бюджетов;

    4) принимают целевые программы развития и поддержки местного сам оуправления. Значение финансово-экономических основ местного самоуправления в настоящее время очень велико. Именно финансово-экономические основы обеспечивают хозяйственную самостоятельность органов местного самоуправления, служат удовлетворению потребностей населения, способствуют социально-экономическому развитию муниципального образования.

    3. Понятие предметов ведения местного самоуправления

    Предметы ведения местного самоуправления -- необходимый элемент правового статуса каждого муниципальное образования. Закрепляемые нормами муниципального права, прежде всего определяют те области жизнедеятельности селения муниципального образования, на которые распространяется его юрисдикция. Значительная часть норм, регулирующих муниципальные ношения, содержится в законодательстве, а также в уставе муниципального образования. Управление муниципальной собственностью и местными финансами, обеспечение комплексного социально-экономического развития муниципального образования. Муниципальные образования самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальной собственностью; формируют, утверждают и исполняют местный бюджет; устанавливают местные налоги и сборы, решают другие финансовые вопросы местного значения.

    При осуществлении этой деятельности принимаются во внимание задачи комплексного социально-экономического развития территории муниципального образования. Кроме того, органы местного самоуправления принимают планы и программы развития муниципального образования, предусматривая рациональные пропорции в развитии производственной и социальной инфраструктур, координируют участие предприятий, учреждений и организаций, независимо от форм собственности, в комплексном социально-экономическом развитии территории муниципального образования. Организация, содержание и развитие муниципальных служб: предприятий и учреждений, связанных с обеспечением жизнедеятельности населения в различных сферах местной жизни, создание условий для удовлетворения потребностей населения в различного рода услугах. Муниципальные образования организуют, содержат и развивают муниципальные учреждения образования, здравоохранения. К их ведению относится создание условий для деятельности учреждений культуры, сохранение памятников истории и культуры, находящихся в муниципальной собственности. Муниципальные образования создают условия для организации зрелищных мероприятий, развития физической культуры и спорта в муниципальном образовании.В ведении муниципальных образований находятся также:* содержание и использование муниципальных жилищного фонда и нежилых помещений;* создание условий для жилищного и социально-культурного строительства;* создание условий для обеспечения населения услугами торговли, общественного питания и бытового обслуживания; организация, содержание и развитие муниципальных служб: энерго-, газо-, тепло- и водоснабжения; организация снабжения населения и муниципал учреждений топливом;* дорожное строительство и содержание дорог местного значения;* благоустройство и озеленение территории муниципалы образования;* организация утилизации и переработки бытовых отходов;* организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения;* организация транспортного обслуживания населения и муниципальных учреждений, обеспечение населения услуг связи;* организация и содержание муниципальной информационной службы;* создание условий для деятельности средств массовой информации муниципального образования;* организация и содержание муниципальных архивов;* обеспечение социальной поддержки и содействие занятое" населения;* охрана общественного порядка, организация и содержи муниципальных органов охраны общественного порядка;* обеспечение противопожарной безопасности в муниципальном образовании, организация муниципальной пожарной службы;

    Контроль за соблюдением правовых актов муниципальное образования, участие в контроле за соблюдением законодательства на территории муниципального образования. Муниципальные образования обеспечивают контроль за соблюдением своих уставов, общеобязательных правил по предметам ведения муниципального образования. В ведении муниципальных образований находятся вопросы контроля за использованием делегированного законодательства на территории муниципального образования. Они участвуют в охране окружающей среды на территории муниципального образования, а также осуществляют иную контрольную деятельное в соответствии с законодательством о местном самоуправление уставами муниципальных образований. В ведении муниципальных образований могут находиться также отдельные государственные полномочия:1) в области регистрации актов гражданского состояния регистрация актов гражданского состояния на территории муниципального образования; в области статистики -- ведение статистического учета на территории муниципального образования;2) в области градостроительной деятельности, государственного архитектурно-строительного контроля -- организация ведения государственного градостроительного кадастра и мониторинга объектов градостроительной деятельности, определения их правового статуса и др.;4) в области природоохранной деятельности -- ведение государственного кадастра и мониторинга особо охраняемых природных территорий, находящихся в границах территории муниципального образования, и др.;5) в области землепользования -- ведение земельного кадастра. и мониторинга земель муниципального образования и др. Органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями и в иных сферах государственной деятельности. Правовое регулирование предметов ведения местного самоуправления.

    Вопросы правового регулирования предметов ведения местного самоуправления, как показывает практика, могут решаться поразному. В основу правового регулирования предметов ведения муниципальных образований может быть, например, положен принцип права, согласно которому муниципальные органы могут делать лишь то, что им прямо разрешил закон. Этот принцип утвердился в XIX в. в Великобритании. Правовое регулирование предметов ведения местного самоуправления может осуществляться на основе и другого принципа: муниципальным органам разрешены все действия, которые прямо не запрещены законом и не относятся к компетенции других органов. Этот принцип лежит в основе правового регулирования объёма юридических прав органов местного самоуправления во Франции. Органы государственной власти не вправе принимать к своему рассмотрению и решать вопросы, отнесенные к ведению мести самоуправления; осуществление местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается. Необходимо четко законодательно определить: за решение каких и в каком объеме отвечает каждый уровень власти. Важна также и дифференциация предметов ведения местного самоуправления на основе подразделения муниципальных образований виды в зависимости от их величины, социально-экономические положения и других факторов. При этом можно было бы выделить первичный уровень местного самоуправления со своим минимальным перечнем предметов ведения, признав его необходимым для всех субъектов Федерации.

    Органы местного самоуправления могут наделяться отдельны­ми государственными полномочиями. При этом Конституция РФ устанавливает, что: а) наделение органов местного самоуправле­ния должно осуществляться законом; б) одновременно органам местного самоуправления должны быть переданы необходимые для осуществления этих полномочий материальные и финансовые средства; в) реализация переданных полномочий подконтрольна государству. Развивая эти конституционные положения, Закон об общих принципах организации местного самоуправления устанавливает, что:

    а) наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями осуществляется только отраслевым законодательством РФ, законами субъектов Федерации;

    б) условия и порядок контроля за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий определяются соответственно федеральными законами и законами субъектов Федерации;

    в) в доходной и расходной частях местных бюджетов раздельно предусматривается финансирование решения вопросов местного значения и осуществления органами местного самоуправления отдельных федеральных полномочий, полномочий субъектов Федерации;

    г) финансовые средства, необходимые для осуществления органов местного самоуправления отдельных государственных полномочий, ежегодно предусматриваются соответственно в федераль­ном бюджете, в бюджетах субъектов Федерации. Более детально механизм передачи органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий и осуществления контроля за их реализацией должен определяться федеральными законами и законами субъектов Федерации. Ряд субъектов Федерации уже принял законы, устанавливающие порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Такие законы закрепляют:

    а) принципы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями;

    б) требования, предъявляемые к порядку и условиям реализации отдельных государственных и финансовых средств;

    в) условия и порядок контроля за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий и др. Например, Закон Республики Марий Эл от 1 декабря 1997 г. «О порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Республики Марий Эл» устанавливает, что передача полномочий осуществляется на основе принципов: законности; социально-экономической обоснованности передачи полномочий; взаимной ответственности и подконтрольности реализации переданных полномочий; материально-финансовой обеспеченности полномочий. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями производится в интересах социально-экономического развития муниципальных образований и с учетом того, что это право непосредственно может осуществляться на местном уровне. Не допускается наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, если:

    а) они отнесены к ведению федеральных органов государственной власти;

    б) они отнесены к вопросам административно-территориального устройства.

    4.Организационные основы местного самоуправления

    Важнейшим условием эффективности местного самоуправления является его организационная структура, которая должна соответствовать задачам и функциям местного самоуправления, служить оптимальному сочетанию местных, региональных и общегосударственных интересов. Понятие « организационные основы местного самоуправления » характеризует: а) структуру органов местного самоуправления; б) порядок, формы и принципы их деятельности; в) организацию муниципальной службы. Организационные основы местного самоуправления как институт муниципального права представляют собой совокупность муниципально-правовых норм, закрепляющих структуру органов местного самоуправления, порядок, формы и принципы их деятельности, а также регулирующих организацию муниципальной службы. Организационные основы местного самоуправления не остаются неизменными. Их развитие обусловлено эволюцией местного самоуправления, изменением муниципального законодательства, поиском оптимальных организационных моделей местного самоуправления, форм и методов работы муниципальных органов. В развитии организационных основ местного самоуправления в Российской Федерации можно выделить три периода.

    Первый период -- с 1990--1991 гг. по осень 1993 г., до начала процесса реформирования местного самоуправления -- связан с переходом к организации власти на местах на началах самоуправления. В соответствии с Законом РСФСР о местном самоуправлении местными органами власти в районах, городах, районах в городах, поселках, сельсоветах являлись соответствующие Советы народных депутатов. Законодательство об очередных выборах устанавливало следующие предельные нормы численного состава местных Советов:* в районный Совет -- до 75 депутатов;* в городской Совет городов краевого, областного, окружи подчинения -- до 200 депутатов;* в районный в городе Совет -- до 100 депутатов;* в районные в городах Москве и Ленинграде -- до 200 депутат* в поселковый, сельский Совет -- до 50 депутатов. В пределах этих норм по предложениям соответствующих советов или их президиумов число избирательных округов выборов определялось вышестоящим Советом или его президиумом. Основной формой работы местного Совета являлась сессия, сессии местного Совета созывались его председателем, который избирался Советом на сессии из числа депутатов тайным голосованием на срок полномочий Совета.

    Совет из числа депутатов избирал постоянные комиссии для предварительного рассмотрения и подготовки вопросов, относящихся к ведению Совета, а также для содействия проведению в жизнь его решений и нормативных актов государственных органов и осуществления в пределах Совета контроля деятельности местной администрации, предприятий, учреждений и организаций. Совет мог образовывать и временные комиссии. Постоянные и временные комиссии были ответственны перед избравшим их Советом и ему подотчетны. Совет не являлся частью механизма государственной власти, в его деятельности не соблюдался принцип разделения властей. В Совете могли также создаваться постоянные и временные депутатские группы, клубы и иные добровольные депутатские объединения. Для организационного и правового обеспечения деятельности Совета, оказания помощи постоянным комиссиям и депутатам в подготовке необходимых материалов Совет был вправе образовывать свой аппарат. Состав местных Советов был достаточно многочисленным. Депутаты осуществляли свои полномочия, как правило, на общественных началах, на непостоянной основе. Возникали, и не так уж редко, проблемы с правомочностью сессий Совета, кворум для которых был установлен в две трети депутатов данного Совета.

    Учитывая эти обстоятельства, Верховный Совет РСФСР в постановлении «О порядке введения в действие Закона РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» установил, что до проведения выборов в местные Советы нового созыва районные, городские, районные в городах Советы народных депутатов должны избрать из своего состава малый Совет. Поселковые, сельские Советы вправе были избирать из своего состава малый Совет. Он образовывался, как правило, по норме -- одна десятая от числа депутатов данного Совета. Малый Совет в период между сессиями осуществлял за некоторым исключением полномочия местного Совета. Местный Совет вправе был отменять решения своего малого Совета. Местная администрация являлась органом управления. Она не была автономной и подчинялась соответствующему Совету; а также вышестоящим исполнительным и распорядительным органам в пределах их компетенции. Соответствующий местный Совет утверждал структуру мест­ной администрации, а также размер расходов на ее содержание. Возглавлял местную администрацию глава администрации. Он руководил деятельностью местной администрации и осуществлял свои полномочия на принципах единоначалия. Организация работы представительных и исполнительных органов местного самоуправления.

    Исполкомы в течение десятилетий подменяли Совет, именно через них осуществлялась партийная монополия на peaльное руководство местными делами. В соответствии с Закон РСФСР о местном самоуправлении полномочия единоличного главы местной администрации закреплялись как его собственная компетенция, т.е. Закон обозначил личную ответственность администрации. Органы и структурные подразделения администрации по всем вопросам своей деятельности подчинял главе местной администрации. Глава местной администрации пределах своей компетенции издавал постановления и распоряжения. Совет вправе был выразить недоверие главе местной администрации. Решение считалось принятым, если за него проголосовало не менее чем две трети от числа депутатов, установленного; данного Совета. Закон при этом закреплял, что в данном ел Совет одновременно назначал в соответствии с законодательств голосование об отзыве главы местной администрации населением, ибо предполагалось, что глава местной администрации должен избираться населением. Зарубежный опыт выявляет такую общую закономерность: чем ниже уровень власти, тем менее контрастно и разделение власти, и напротив, оно нарастает в движении по вертикали. Однако надо помнить, что никакая управленческая схема не исключает конфликтных ситуаций. Поэтому задачей муниципального права является создание системы сдержек против необоснованных действий как представительного органа власти («законодательной власти»), так и главы администрации, закрепление разумных, цивилизованных процедур разрешения возможных разногласий между ними. Начавшийся осенью 1993 г. процесс реформирования местного самоуправления в Российской Федерации, во многом по новому решавший вопросы организационной структуры местного самоуправления, ознаменовал начало второго периода развития организационных основ местного самоуправления, который продолжался, по существу, вплоть до вступления в силу Закона об общих принципах организации местного самоуправления.

    Муниципальная служба. Понятие, принципы деятельности муниципальных служащих, подбор муниципальных служащих. Как указывалось выше, муниципальная служба -- новый вид службы в Российской Федерации. До перехода к организации местной власти на началах самоуправления и становления местного самоуправления в качестве самостоятельной формы осуществления власти народа понятие «муниципальная служба» в законодательстве не использовалось, ибо: служащие местных органов власти -- местных Советов и исполнительных комитетов -- являлись государственными служащими. Учреждение муниципальной службы, обособление ее от государственной службы обусловлено формированием в России местного самоуправления как специфического уровня власти, особой формы публичной власти. Вместе с тем первые законы о местном самоуправлении -- об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР и о местном самоуправлении в РСФСР -- не использовали понятие «муниципальная служба». Служба в органах местного самоуправления трактовалась первоначально как часть государственной службы. Государственный служащий и муниципальный служащий рассматривались как равнозначные понятия.

    Согласно такому взгляду муниципальный служащий -- это гражданин-государственный служащий, работающий в органе местного самоуправления. Конституция РФ с целью обеспечения самостоятельности местного самоуправления в решении вопросов местного самоуправления установила, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Эта норма в совокупности с другими конституционными положениями о местном самоуправлении, послужила основой для формирования модели местного самоуправления, которая существенно отличается от той, что была закреплена в Законе РСФСР о местном самоуправлении. Тем самым были заложены на муниципальную службу возлагается основная тяжесть работы по подготовке, принятию, исполнению и контролю решений органов местного самоуправления. При этом следует учитывать, что в ведении муниципальных образований находятся не только вопросы местного значения, но и отдельные государственные полномочия, которыми, согласно Конституции РФ, могут на­деляться законом органы местного самоуправления. Муниципальная служба призвана также стоять на защите прав и законных интересов муниципального образования, его населения.

    Государство устанавливает конституционный запрет на ограничение прав местного самоуправления, гарантирует его право на судебную защиту, которое должны использовать органы местного самоуправления в случае нарушения полномочий местного самоуправления, законных интересов населения муниципального образования. 3. Система правового регулирования муниципальной службы имеет три уровня: федеральный, субъектов РФ и муниципальный. Это, конечно, не может не обусловливать при наличии общих основ определенные различия в статусе муниципальных служащих различных муниципальных образований.4. Вопросы формирования личного состава муниципальной службы, аттестации муниципальных служащих, а также и некоторые другие решаются муниципальными образованиями самостоятельно на основе законодательства о муниципальной службе и ее собственных нормативных правовых актов.5. Правовой статус муниципального Служащего и правовой статус государственного служащего имеют общие черты: стаж муни­ципальной службы приравнивается к стажу государственной службы.

    5. Территориальные основы местного самоуправления

    Территориальные основы местного самоуправления как институт муниципального права представляют собой совокупность муниципально-правовых норм, закрепляющих и регулирующих территориальную организацию местного самоуправления: формирование и состав территории муниципального образования, границы территории муниципального образования, порядок их установления и изменения. Административно-территориальное деление имеет несколько уровней, что предопределяет иерархичность в построении единой централизованной системы государственных органов, соподчиненность государственных органов, действующих на разных тер­риториальных уровнях государственного управления. В советский период административно-территориальными еди­ницами являлись: края, области, районы, города, городские районы, поселки, территории сельских Советов (они включали одно село или несколько сел). В границах данных административно-территориальных единиц создавались и функционировали соответствующие местные органы государственной власти и государственного управления (начиная с краевых, областных Советов и их исполнительных комитетов до поселковых, сельских Советов и их исполнительных комитетов включительно). Вопросы административно-территориального устройства Российской Федерации относились к компетенции федеральных органов государственной власти и регулировались Положением о порядке решения вопросов административно-территориального устройства. Местное самоуправление -- это специфический уровень власти, особая форма ее осуществления, которая предполагает иные принципы организации и взаимодействия муниципальных органов власти, нежели те, что характеризуют построение государственной системы управления. Но вместе с тем органы местного самоуправления действуют в границах определенных территориальных единиц, составляющих территориальные основы местного самоуправления. В связи с этим возникают вопросы о том, связана ли организация местного самоуправления с административно-территориальным делением государства и возможно ли несколько территориальных уровней организации местного самоуправления, а также соподчинение органов местного самоуправления разного территориального уровня. Вопросы территориальных основ местного самоуправления по разному решались на разных этапах становления и развития местного самоуправления в Российской Федерации. Первоначально органы местного самоуправления не создавались и функционировали в границах административно-территориальных единиц. В соответствии со ст. 2 указанного Закона местное самоуправление осуществлялось в границах районов, городов, районов в родах, поселков, сельсоветов, сельских населенных пунктов.

    Таким образом, принципы административно-территориального устройства, предполагающие отношения соподчинения органов власти разного территориального уровня, были, по существу перенесены на систему местного самоуправления. Организация местного самоуправления на других территориях возможна на основе объединения отдельных городских и сельских поселений- «Поселенческий» принцип организации местного самоуправления ставит, таким образом, под сомнение существование района в качестве самостоятельной территориальной единицы местного самоуправления. Так, в соответствии с Положением об основах организации местного самоуправления органы местного самоуправления должны были образовываться в «городах, сельских поселениях, других населенных пунктах». Что же ка­сается района, сельского округа (территории сельсовета), то согласно указанному Положению на территориях, включающих не­сколько городских или сельских поселений (под это определение попадают и территория района, и территория сельского округа), совместным решением органов местного самоуправления мог быть создан единый орган местного самоуправления соответствующих территорий. Конституция РФ не дает однозначного ответа на вопрос о тер­риториальных основах местного самоуправления. Неофициально считается принятым «американский» вариант с организацией самоуправления в таунах, тауншипах и муниципальных корпорациях. Согласно ст. 131 «местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций». Таким образом, Конституция РФ не связывает напрямую территориальную организацию местного самоуправления с административно-территориальным устройством. Вместе с тем она не исключает возможности такого решения вопроса территориальной основы местного самоуправления.

    Закон об общих принципах организации местного самоуправления вслед за ГК РФ использует новое понятие: «муниципальное образование», имеющее важное значение для решения вопроса о территориальной организации местного самоуправления. Однако, самостоятельно решая вопросы территориальной организации местного самоуправления, субъекты РФ должны основываться на следующих принципах:

    а) местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях и иных поселениях (общиных). Ограничение права граждан на осуществление местного самоуправления на отдельных территориях допускается федеральным законом в целях защиты конституционного строя, обеспечения обороны страны и безопасности государства;

    б) население городского, сельского поселения независимо от его численности не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления. Конституция РФ, Закон об общих принципах организации местного самоуправления гарантируют каждому городскому и сельскому поселению право на самоуправление и не допускают местное управление только в качестве временного. Поря­док реализации этого права устанавливается законами субъектов Федерации. Это право может быть реализовано, во-первых, путем создания самостоятельного муниципального образования, во-вторых, путем присоединения к какому-либо муниципальному обра­зованию и, в третьих, возможна организация территориального общественного самоуправления на территории поселения, не являющегося муниципальным образованием;

    в) обеспечение экономических и организационных условий для осуществления местного самоуправления. Обязательным условием для признания территориальной единицы в качестве территории муниципального образования, т.е. территориальной основы местного самоуправления, является наличие муниципальной собственности, местного бюджета и выборных органов местного самоуправления.

    г) обеспечение целостности территории муниципального образования. Вопросы территориальной организации местного самоуправле­ния должны решаться с учетом компактного проживания на тер­ритории муниципального образования национальных групп и об­щностей, корённых (аборигенных) народов, казачества и других исторических и местных традиций. Проблемы территориальной организации местного самоуправления тесно связаны с вопросом о предметах ведения местного самоуправления. Перечень вопросов местного значения, установленный федеральным законом, является достаточно обширным и по существу единым для всех муниципальных образований. Поэтому каким бы небольшим по своей территории, населению и другим параметрам ни было муниципальное образование, оно обязано заниматься решением всех вопросов местного значения, указанных в общефедеральном перечне. Но очень часто муниципальные образования несопоставимы по своему финансово-экономическому потенциалу (небольшой поселок и крупный город).Закрепление территориальных основ местного самоуправления в Конституции РФ. Установление и изменение границ муниципальных образований отнесено Законом об общих принципах организации места самоуправления к полномочиям органов государственной власти субъектов Федерации. Законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Федерации принимают законы, закрепляют порядок установления и изменения границ муниципальных образований. Законы должны обязательно предусматривать гарантии учета мнения населения при решении вопросов изменения границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление. Как показывает практика, право устанавливать и изменять границы муниципального образования закрепляется либо за законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Федерации, либо за главой исполнительной власти субъекта Федерации. Закон обязывает учитывать мнение населения. Прохождение границы устанавливается:

    а) по суше -- по характерным точкам, линиям рельефа или ясно видимым ориентирам;

    б) на судоходных реках -- посередине главного фарватера; на несудоходных реках, ручьях -- по их середине или посередине главного рукава реки; на озерах и иных водоемах -- по равноотстоящей срединной, прямой или другой линии;

    в) на водохранилищах гидроузлов и иных искусственных водоемах -- в соответствии с границей, проходившей на местности до ее затопления;

    г) на мостиках, плотинах и других сооружениях, проходящих через реки, ручьи и иные водоемы, -- посередине этих сооружений.

    Описание и порядок установки знаков определяется Правительством Республики. Закон Московской области от 31 июля 1997 г. «О порядке образования, объединения, преобразования и упразднения муниципальных образований» предоставляет право устанавливать и изменять границы муниципального образования губернатору области. Губернатор решает эти вопросы в порядке, устанавливаемом законом Московской области об установлении и изменении границ муниципальных образований. Вопросы об установлении или изменении территорий внутригородских муниципальных образований решаются с учетом мне населения соответствующей территории представительным ном местного самоуправления города самостоятельно в соответствии с уставом города. Границы и состав территории муниципального образования указываются в его уставе.

    6. Местный бюджет

    В соответствии с Федеральным законом «О финансовых основах местного самоуправления в РФ» местный бюджет - бюджет муниципального образования, формирование, утверждение и исполнение которого осуществляют органы местного самоуправления. Местный бюджет определяется как совокупность организационных бюджетных отношений, посредством которых часть финансовых ресурсов страны направляется в распоряжение местных органов власти (муниципальных образований) для решения вопросов местного значения, а также осуществления органами местного самоуправления отдельных федеральных полномочий, полномочий субъектов РФ. В 1998 г. были приняты нормативные документы, регламентирующие экономические отношения всей бюджетной системы страны. К ним следует, в первую очередь, отнести Налоговый и Бюджетный Кодексы. принят и воплощается в жизнь

    Закон РФ «О финансовых основах местного самоуправления». В настоящее время отрабатывается законодательный механизм перераспределения компетенции между федеральным и территориальным уровнями государственной власти, органами местного самоуправления. Существует серьезное отставание теоретических и практических разработок в области государственных финансов применительно к условиям современной России. Важная роль в реформировании бюджетных отношений отводится местным бюджетам. Местные бюджеты принято считать низовым звеном бюджетной системы РФ. Вместе с тем, они являются фундаментом бюджетной системы, не укрепив которой, нельзя кардинально улучшить бюджетные взаимоотношения в соответствии с функциями, возлагаемыми на каждый уровень государственной власти. К компетенции местных органов власти, наиболее тесно связанных с населением, относится решение многих вопросов: социальной защиты населения, жилья, здравоохранения, образования, транспорта, коммунального хозяйства, экологии. Для финансирования данных расходов местным органам самоуправления необходим достаточный уровень доходных источников местных бюджетов. Одним из основных принципов построения и функционирования бюджетной системы РФ является принцип самостоятельности бюджетов. Данный принцип предусматривает, что расходы каждого бюджета должны покрываться его доходами.

    Однако, анализ бюджетов на местном уровне свидетельствует о том, что принципы самостоятельности не получают достаточного практического подтверждения. Недостаток собственных средств местных бюджетов для финансирования деятельности органов местного самоуправления компенсируется значительными объемами дотаций, субвенций и других видов финансовой помощи местным бюджетам. В понятие «межбюджетные отношение» входит не только получение финансовой помощи, но и законодательное распределение доходов и расходов на долговременной основе между звеньями бюджетной системы. Не решив эту проблему, нельзя рассчитывать на качественное улучшение механизма бюджетного регулирования, достижения реальной самостоятельности местных бюджетов. Для того, чтобы принцип самостоятельности местных бюджетов не носил чисто формального характера, помимо законодательного разграничения доходных и расходных функций между бюджетами различных уровней, необходимо заинтересовать органы местного самоуправления в получении дополнительной помощи из вышестоящих бюджетов. Дополнительная помощь может выделяться в зависимости от выполнения административно-территориальными единицами социально-экономических показателей: - собственные доходы; - кассовый план (инкассация торговой выручки); - товарооборот предприятий торговли и общественного питания; - закупка мяса, молока, зерна; - объем промышленного производства; - платные услуги; - объем строительно-монтажных работ и др.

    При этом перед органами местного самоуправления возникает масса вопросов: как собрать налоги (получение которых зависит от выполнения плана товарооборота, финансового состояния предприятий); как организовать и стимулировать закупки продовольствия. Но, вместе с тем, повысит их ответственность за финансирование системы образования, здравоохранения, культуры, жилищно-коммунального хозяйства и других мероприятий. Разработка единой, научно обоснованной методики определения социальных нормативов расходования бюджетных средств, учитывающей инфляционные процессы, различие потребностей в социальных расходах, обеспечит объективность в определении размеров минимального бюджета. Вместе с тем, необходимо использовать регулирующие налоги не только как инструмент вертикального, но и горизонтального выравнивания доходов соответствующих бюджетов, что позволит уменьшить потребность в трансфертах и других видах межбюджетной помощи. Функции местных бюджетов. Экономическая сущность местных бюджетов проявляется в их назначении. Они выполняют следующие функции: формирование денежных фондов, являющихся финансовым обеспечением деятельности местных органов власти; распределение и использование этих фондов между отраслями народного хозяйства; контроль за финансово-хозяйственной деятельностью предприятий, организаций и учреждений, подведомственных этим органам власти. Важное значение, имеют местные бюджеты в осуществлении общегосударственных экономических и социальных задач в первую очередь в распределении государственных средств на содержание и развитие социальной инфраструктуры общества. Эти средства проходят через систему местных бюджетов, включающих более 29 тысяч городских, районных, поселковых и сельских бюджетов. Осуществление государством социальной политики требует больших материальных и финансовых ресурсов. В основе распределения общегосударственных денежных ресурсов между звеньями бюджетной системы заложены принципы самостоятельности местных бюджетов, их государственной финансовой поддержки. Исходя из этих принципов доходы местных бюджетов формируются за счет собственных и регулирующих источников доходов.

    ...

    Подобные документы

      Понятие и особенности осуществления бюджетного процесса в муниципальных образованиях. Нормативно-правовое регулирование местного самоуправления. Современное состояние и перспективы совершенствования финансово-правовых основ муниципальных образований.

      дипломная работа , добавлен 11.06.2014

      Понятие территориальной основы местного самоуправления, виды муниципальных образований и их особенности. Границы и состав территории муниципального образования, порядок их установления и изменения. Сущность двухуровневой системы местного самоуправления.

      курсовая работа , добавлен 19.03.2015

      Понятие местного самоуправления. Разграничение вопросов местного значения между муниципальными образованиями. Компетенция представительного органа муниципального образования. Статус главы местной администрации. Формы планирования работы руководителей.

      курсовая работа , добавлен 15.01.2011

      Понятие местного самоуправления, его место в системе публичной власти. Финансово-экономические полномочия органов муниципальных образований, их право на доходы и расходы. Местный бюджет в бюджетной системе РФ. Перспективы развития местных финансов.

      курсовая работа , добавлен 24.04.2016

      Теоретические основы границ муниципальных образований: понятие, порядок установления, изменение и преобразование. Основания ликвидации поселений. Решение внутренних вопросов муниципального образования. Рассмотрение дотации как части местного бюджета.

      курсовая работа , добавлен 12.06.2015

      Этапы развития муниципального права РФ. Требования к финансовым ресурсам местного самоуправления, сформулированные в Европейской хартии местного самоуправления. Структура бюджетов муниципальных образований. Выравнивание уровня бюджетной обеспеченности.

      контрольная работа , добавлен 26.05.2015

      Права органов муниципального управления. Бюджет муниципального образования (местный) как финансовая основа местного самоуправления. Структура местных бюджетов, выравнивание уровня бюджетной обеспеченности. Европейская хартия местного самоуправления.

      контрольная работа , добавлен 27.06.2009

      Понятие типологии муниципальных образований, основные модели их классификации. Типология муниципальных образований в России, и в частности в Республике Чувашия. Сущность органов местного самоуправления как основы функционирования данных образований.

      курсовая работа , добавлен 29.12.2010

      Развитие местного самоуправления в России. Правовая и экономическая основы местного самоуправления, состав доходов местного бюджета. Виды и уровни муниципальных образований Российской Федерации, варианты структуры органов местного самоуправления.

      контрольная работа , добавлен 12.12.2011

      Исторические корни российского самоуправления. Органы и должностные лица местного самоуправления. Эффективная организация органов муниципального образования. Цель и принципы муниципального управления, коллективные методы повышения его эффективности.

    1

    В статье исследованы проблемы и перспективы укрепления финансовых основ местного самоуправления в России. Раскрыты особенности развития системы муниципальных финансов в стране, связанные с проведением бюджетной реформы и реформы местного самоуправления, проанализированы различные аспекты финансовой самостоятельности муниципальных образований. Выявлены тенденции снижения доли налоговых доходов местных бюджетов при росте доли безвозмездных поступлений из бюджетов вышестоящего уровня бюджетной системы, ухудшения сбалансированности местных бюджетов и увеличения их долговых обязательств. Выделены ключевые направления укрепления финансовых основ местного самоуправления, сформулированы предложения по повышению доходной базы местных бюджетов за счет роста собственных налоговых источников, учету при проведении финансовой политики и выборе форм финансовой поддержки муниципальных образований уровня их финансового потенциала и эффективности его использования.

    местное самоуправление

    финансовые основы

    муниципальные образования

    местный бюджет

    финансовые трансферты

    1. Конституция Российской Федерации. – М.: Юридическая литература, 2014. – 64 с.

    2. Бюджетный кодекс Российской Федерации [Электронный ресурс]. ‒ Режим доступа: http://www.consultant.ru/popular/budget/ (дата обращения: 17.05.2015).

    3. Федеральный закон от 6.10.2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» Федерации [Электронный ресурс]. ‒ Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_177259/ (дата обращения: 17.05.2015).

    4. Европейская хартия местного самоуправления (Страсбург, 15.10.1985). Конвенция ратифицирована Федеральным законом от 11 апреля 1998 г. № 55-ФЗ [Электронный ресурс]. ‒ Режим доступа: http://conventions.coe.int/Treaty/RUS/Treaties/Html/122.htm (дата обращения: 10.05.2015).

    5. Игонина Л.Л. Конкурентоспособность национальной экономики: инновационные императивы и финансовые регуляторы // Экономический анализ: теория и практика. 2014. – № 7. – С. 12-20.

    6. Игонина Л.Л. Оценка эффективности бюджетно-налоговой политики: ретроспективный и целеориентированный подходы // Национальные интересы: приоритеты и безопасность. – 2014. – № 28. – С. 2-10.

    7. Игонина Л.Л. Принципы организации муниципальных финансов // Финансы. 2003. № 8. С.15-19.

    8. Игонина Л.Л. Финансовая политика местных органов власти: инструменты и ограничения / Экономика РСО-Алания: региональная специфика глобальных тенденций. -Владикавказ, 2003. – С. 41-57.

    9. Жигалов Д., Перцев Л. Финансовые основы местного самоуправления: итоги 2000-х годов // Бюджет [Электронный ресурс]. ‒ Режим доступа: http://bujet.ru/article/142251.php (дата обращения: 10.05.2015).

    10. Официальный сайт Министерства финансов Российской Федерации [Электронный ресурс]. ‒ Режим доступа: http://www.minfin.ru/ru (дата обращения: 107.05.2015).

    11. Пансков В.Г. НДС и укрепление местных бюджетов // Финансы. – 2013. – № 2. -С.38-43.

    12. Arrow K. The Organization of Economic Activity: Issues Pertinent to the Choice of Market Versus Non-Market Allocation. In Joint Economic Committee // The Analysis and Evaluation of Public Expenditures: The PPB System. Vol. I. Washington, D.C.: U.S. GPO, 1970. – Р.166-183.

    13. Musgrave R. The Theory of Public Finance: A Study in Public Economics. – New York: McGraw-Hill, 1959. – 480 р.

    14. Oates W.E. Toward a Second-Generation Theory of Fiscal Federalism // International Tax and Public Finance. – 2005. – № 12 (4). – Р.349-373.

    Сложные задачи системных преобразований бюджетной сферы, направленных на обеспечение долгосрочной сбалансированности и устойчивости всех уровней бюджетной системы страны, определяют необходимость укрепления финансовых основ местного самоуправления как важного фактора социально-экономического развития муниципальных образований. В этой связи выявление проблем и перспектив такого укрепления имеет особое значение для последовательного осуществления бюджетных реформ, влияющего на муниципальную экономику и, в конечном итоге, на благосостояние граждан.

    Цель исследования. Целью исследования является выявление проблем и обоснование основных направлений укрепления финансовых основ местного самоуправления в России.

    Материалы и методы исследования

    В основу исследования возможностей укрепления финансовых основ местного самоуправления положены методы ситуационного, сравнительного, финансового и экономико-математического анализа.

    Результаты исследования и их обсуждение

    Согласно фундаментальным положениям теории государственных финансов и общественного сектора важным фактором роста общественного благосостояния является повышение эффективности использования общественных ресурсов, реализуемое за счет снижения издержек предоставления общественных благ, соответствия предложения этих благ предпочтениям потребителей в пространственном и временном разрезах и более полного удовлетворения потребностей населения соответствующей территории в общественных благах высокого качества . При этом муниципальное образование может предоставить гражданам, проживающим на его территории, качественные общественные блага при условии достаточности и стабильности своей финансовой основы. Укрепление финансовых основ органов местного самоуправления означает увеличение возможностей их влияния на формирование финансового потенциала муниципальных образований при обеспечении лучшего выражения интересов граждан, повышении политической ответственности местных органов власти, прозрачности и подотчетности гражданам их деятельности . Согласно ст. 9 Европейской хартии местного самоуправления, «органы местного самоуправления имеют право на достаточные собственные финансовые ресурсы, которыми они могут распоряжаться» .

    В ходе проведения бюджетной реформы и реформы местного самоуправления система муниципальных финансов в российской экономике претерпела значительные изменения. Были созданы институциональные и правовые основы местного самоуправления, получившие закрепление в ряде официальных документов (табл. 1). Была сформирована иерархическая территориальная организация муниципальных финансов, включающая семь типов муниципальных образований.

    Результатом проведения реформы местного самоуправления и бюджетного процесса в России стал ряд изменений, оказавший позитивное влияние на развитие муниципальных образований. Было проведено разграничение полномочий органов власти, зафиксированы процедуры их делегирования от федерации - регионам, от регионов - муниципальным образованиям, установлены принципы финансового обеспечения полномочий местного самоуправления, препятствующие принятию «нефинансируемых мандатов». Однако, несмотря на важность и значимость проведенных преобразований, ситуация в сфере формирования достаточных финансовых основ местного самоуправления не улучшилась.

    Кроме того, создание значительного числа и разных типов муниципальных образований с дифференцированным уровнем социально-экономического развития и финансового потенциала привело к усложнению процесса регулирования межбюджетных отношений на субфедеральном уровне на фоне сохранения неоднородности региональных моделей межбюджетных отношений.

    Доля доходов местных бюджетов по отношению к ВВП с 1998 по 2014 годы уменьшилась с 8,7 до 4,9 % (рис. 1).

    Доля налоговых доходов в доходах местных бюджетов, в 2003 году составлявшая 51,6 % в 2014 году снизилась до 31,2 %, в том числе доля местных налогов (земельного и на имущество физических лиц) - с 9,4 % до 4,7 % (рис. 2). Таким образом, местные налоги не играют существенной роли в формировании финансовых основ местного самоуправления. В среднем по муниципальным образованиям России доля местных налогов, несмотря на некоторую тенденцию к росту в 2006-2014 гг., связанную с институционализацией земельно-имущественных отношений, составляет к настоящему времени около 15 % налоговых доходов местных бюджетов.

    Таблица 1

    Правовые основы финансовой самостоятельности местного самоуправления

    Законодательный акт

    Конституция РФ

    Ст. 132 п.1. «Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения» .

    Бюджетный кодекс РФ

    Ст. 31. «Принцип самостоятельности бюджетов означает: право и обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно обеспечивать сбалансированность соответствующих бюджетов и эффективность использования бюджетных средств...» .

    Федеральный закон от 6.10.2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»

    Ст. 49, п.1. «Экономическую основу местного самоуправления составляют находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований» Ст.51, п.1 «Органы местного самоуправления от имени муниципального образования самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами органов местного самоуправления». Ст. 51, п.2 «Составление и рассмотрение проекта местного бюджета, утверждение и исполнение местного бюджета, осуществление контроля за его исполнением, составление и утверждение отчета об исполнении местного бюджета осуществляются органами местного самоуправления самостоятельно с соблюдением требований, установленных Бюджетным кодексом Российской Федерации .

    Рис 1. Доходы местных бюджетов в системе распределения доходов по уровням бюджетной системы, % к ВВП

    Рис. 2. Налоговые доходы и поступления от местных налогов в общем объеме доходов местных бюджетов, %

    Рис. 3. Налог на доходы физических лиц в налоговых доходах местных бюджетов, %

    Основным источником налоговых доходов муниципальных образований остаются отчисления от налога на доходы физических лиц (рис. 3).

    В структуре доходов местных бюджетов происходят негативные изменения, связанные с формированием в процессе реформ масштабной системы финансовых трансфертов . Наблюдается тенденция роста объема и доли безвозмездных поступлений из бюджетов вышестоящего уровня бюджетной системы (рис. 5).

    В 2014 году в структуре доходов местных бюджетов на долю налоговых доходов приходилось 27,6 %, неналоговых доходов - 8,6 %, межбюджетных трансфертов (без субвенций) - 29,5 %, субвенций - 34,3 % общего объема доходов местных бюджетов. Всего доля безвозмездных поступлений из бюджетов вышестоящего уровня бюджетной системы в совокупных доходах местных бюджетов составила в 2014 году 63,8 %.

    Рассмотренные тенденции привели к ухудшению сбалансированности местных бюджетов и росту их долговых обязательств (табл. 2).

    Рис. 4. Динамика и структура доходов местных бюджетов

    Таблица 2

    Сбалансированность местных бюджетов и долговые обязательства муниципальных образований, млрд. руб.

    К проблемам, носящим системный характер, можно также отнести: централизацию бюджетообразующих налогов на федеральном и региональном уровнях бюджетной системы, несоответствие расходных полномочий органов местного самоуправления закрепленным доходным источникам местных бюджетов, слабость фискальных стимулов для привлечения инвесторов на территории муниципальных образований, отсутствие у местных органов власти по причине их финансовой несамостоятельности заинтересованности в проведении преобразований, нацеленных на повышение качества управления общественными финансами и качества услуг населению.

    В этой связи система реформирования муниципальных финансов предполагает решение двух взаимосвязанных задач: во-первых, повышение финансовых возможностей органов местного самоуправления путем корректировки сложившейся системы налогообложения и межбюджетных отношений и, во-вторых, создание стимулов для выработки и проведения муниципальными образованиями эффективной финансовой политики.

    На основе обобщения изложенных выше проблем, в рамках решения данных задач можно выделить следующие ключевые направления укрепления финансовых основ местного самоуправления:

    Усиление роли местных налогов в формировании доходной части местных бюджетов, а также закрепление за муниципалитетами дополнительных налогов или отчислений от них. В качестве дополнительных налогов, которые могут быть переданы на местный уровень, следует рассматривать такие налоги, поступления от которых непосредственно зависят от усилий органов местного самоуправления, в частности, налоги в рамках специальных налоговых режимов, устанавливаемых для малого бизнеса, налог на доходы физических лиц, уплачиваемого индивидуальными предпринимателями ;

    Разработка комплекса мероприятий, ориентированных на реализацию резервов формирования собственных доходных источников, включающих повышение финансового и налогового потенциала, сокращение налоговой недоимки, наращивание доходов от использования имущества, находящегося в муниципальной собственности, совершенствование учета доходов (прибыли) муниципальных унитарных предприятий;

    Учет при проведении финансовой политики и выборе форм финансовой поддержки муниципальных образований уровня их финансового потенциала и эффективности его использования.

    Реализация указанных мер приведет к увеличению собственных доходов муниципальных образований и укреплению их финансовой самостоятельности.

    Заключение

    В современной ситуации, характеризующейся замедлением экономической динамики и сжатием финансовых ресурсов государства, важным фактором повышения устойчивости и сбалансированности бюджетной системы страны становится повышение эффективности управления муниципальными финансами за счет укрепления финансовой основы местного самоуправления. Это предполагает отработку комплексного механизма, включающего нормативно-регулятивные и стимулирующие меры по корректировке сложившейся системы налогообложения и межбюджетных отношений и формированию эффективной финансовой политики муниципальных образований

    Библиографическая ссылка

    Игонина Л.Л. ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ УКРЕПЛЕНИЯ ФИНАНСОВЫХ ОСНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ // Международный журнал прикладных и фундаментальных исследований. – 2015. – № 8-1. – С. 124-128;
    URL: https://applied-research.ru/ru/article/view?id=7054 (дата обращения: 19.02.2020). Предлагаем вашему вниманию журналы, издающиеся в издательстве «Академия Естествознания»

    Close
    Для любых предложений по сайту: vyalkovskoe@cp9.ru